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正式“脱欧”背景下的英欧关系

时间: 2019-06-18 作者: 赵怀普

 

2020年1月29日,欧洲议会全体会议投票通过英国“脱欧”协议,使英国脱离欧盟的程序朝最终完结又迈进一步。图为1月29日,在英国伦敦,英国首相鲍里斯·约翰逊离开首相府前往议会。

 

2020131日,英国正式脱离欧盟,结束了长达47年的欧盟成员国身份。脱欧是英欧关系史上具有划时代意义的事件,双方关系未来如何发展备受关注。根据脱欧协议,英欧双方将在过渡期内(2020131日至1231日)通过谈判对未来的双边关系进行安排,以实现英国有序脱欧。鉴于英欧关系的复杂性,重建双边关系的谈判充满了挑战。对于英欧双方而言,英国脱欧成真,更难的日子或许还在后头。 

 

英国脱欧背后的理念根源及其影响

2016年英国公投脱欧被称作黑天鹅事件,这一结果纵然有多种现实原因,但历史原因亦不容忽视。脱欧是英国对其历史上光辉孤立政策的一种延续和回归,目的是为了保护本国利益和政治决策的独立性不被外界侵犯。所谓光辉孤立,是指19世纪中后期英国凭借自身实力优势并利用欧陆矛盾来控制欧陆各国的分合关系,在拒绝结盟的条件下单独谋求本国的利益。虽然光辉孤立政策在20世纪因国际形势的变化和英国实力的下降而难以为继,但是其思想传统并未彻底消失,而是以新的形式和内容表现出来,继续影响英欧关系。

英国始终如一的信念是: 如非无路可走,坚决反对用任何形式的联盟关系来捆绑自己,从而保证本国在政治活动中的自由。英国前首相丘吉尔在20世纪30年代曾撰文指出: BBIN真人有自己的梦想和任务,BBIN真人是和欧洲在一起的,但是并不属于欧洲。BBIN真人与之命运攸关和息息相通,但是绝不能被吞掉。二战后英国曾在较长时期内抵制欧洲一体化,后来虽为形势所迫不得已加入欧共体,但仍在方方面面保持着自己的例外身份,并对欧洲大陆的法、德等国始终保持强烈的戒备心理。疑欧主义与传统的孤立主义合成一种强大的力量,影响和制约着英欧关系。无论是威尔逊政府要求与欧共体重新谈判抑或是撒切尔政府强硬阻碍欧洲一体化,还是个别时期(如布莱尔政府时期)对欧盟采取相对缓和的政策,实际上都是英国基于特定的形势变化和国家利益做出的政策调整,都体现了光辉孤立传统思想观念的影响。

近年来欧洲发生的债务危机和难民危机对英国造成了强烈冲击,政界和民众对欧盟的疑虑情绪和不信任感不断发酵升级,最终将英国推向了脱欧之路。在欧盟内部连续出现重大危机之时,英国没有选择与其他成员国齐心协作,而是采取了独善其身的政治策略。英国前首相卡梅伦是实用主义的疑欧主义者,为维护保守党的利益与内部团结做出了公投决定,成为英国脱欧的始作俑者。脱欧公投之独善其身的观念和举措与光辉孤立时代的外交理念有极高的相似性,它表明英国始终以维护本国利益为首要考虑,并不想做一个全心全意的欧盟成员国。由此可见,脱欧有着某种历史的必然性。国际舆论认为,这标志着英国对欧外交重回光辉孤立路线。

然而世界已然改变,21世纪的国际形势决定了脱欧不可能再像往日光辉孤立那样,轻易就给英国带来有利的局势,毕竟今日之英国已不再是往昔的霸主。因此与历史上的含义不同,脱欧所代表的光辉孤立不会割裂英国同欧洲的联系,而且英国会更进一步拓展欧洲以外的经济政治联系。脱欧后英国可以更加灵活、自主地与欧盟谈判新的双边关系安排,以彰显国家主权和外交独立性,但这个过程充满了挑战。由于英欧关系的复杂性以及自身处于相对劣势的谈判地位,英国能否在过渡期内与欧盟达成新的双边关系安排,目前来看存在着较大的不确定性。

与英国相比,脱欧给欧盟带来的挑战丝毫不小,甚至更大一些。近年来欧盟受到债务危机和难民危机的影响,实力和凝聚力有所下降;乌克兰危机、中东局势动荡以及特朗普执政后欧美关系的新变化等,也使欧盟的对外关系面临挑战。在如此严峻的形势下,英国脱欧又给欧盟重重一击。这是欧盟史上第一次有成员国退出,既表明欧洲一体化存在着倒退甚至逆转的可能,也暴露了一体化模式中隐藏的深层次问题;对外则显示了欧盟深陷危机,其软实力遭到严重削弱。具体来看,英国脱欧对欧盟的消极影响主要有以下三方面。

一是英国脱欧削弱了欧盟的实力和国际影响力。欧盟之所以能够作为多极世界的一极和重要的全球行为体,不仅因为其联合了欧洲众多国家的力量,更重要的是其包含了英、法、德这样的大国。英国作为七国集团成员国、北约创始成员国以及联合国安理会五大常任理事国之一,在世界银行和经济合作与发展组织中拥有重要影响力,给欧盟提供了重要支撑。脱欧使欧盟丧失了一个具有重要影响力的成员,英国也无法再像以前一样在国际组织中给欧盟带来利益,这无疑会削弱欧盟的实力和国际影响力,使其国际地位下降。

二是英国脱欧导致欧盟内部权力失衡。内部的权力平衡是维持欧盟稳定的重要基础。英国加入欧盟后起到了均衡器作用,有效地制衡了法德两国的权力: 一方面与德国联手制衡具有保护主义倾向的法国及南欧国家;另一方面与法国携手制衡在欧盟内影响力日益上升的德国。脱欧使欧盟失去了英国这个重要的平衡砝码。虽然法德关系良好且在推进欧洲一体化方面目标一致,但在缺少英国制约与平衡的形势下,两国关系也面临考验。外界担心欧盟内部权力失衡会诱发法德权力竞争,忧虑德国会谋取欧盟主导地位。权力失衡还表现在中小成员国与法德两国的权力差距进一步拉大,非欧元区国家在英国脱欧后也将变得更为弱势。所有这些都不利于欧盟内部团结,使欧盟决策过程中形成共识和达成一致的难度增大。

 三是英国脱欧还可能给欧盟带来分裂隐患。2008年国际金融危机和因英国脱欧而导致的经济动荡本就使欧盟的信任度持续走低,如今英国正式脱欧使欧盟失去了一个可以增强凝聚力的重要角色和力量,这可能会进一步加剧欧盟的信任危机,尤其会使欧盟内相对弱小的成员国对其产生更多的不信任。难民问题、欧债危机本就使得东、西欧国家之间的鸿沟有所扩大,英国脱欧引发的蝴蝶效应可能会造成欧盟各国在这些问题上的矛盾进一步扩大,从而增加欧盟分裂的风险。另外,英国脱欧给欧盟留下每年约100亿欧元资金缺口,如何弥补这一缺口和确保资金来源成为欧盟内不同阵营之间彼此对抗的新焦点。

总而言之,英国脱欧削弱了欧盟的实力,降低了欧盟的凝聚力,并使欧盟治理的合法性及权威性受到质疑。面对英国脱欧带来的挑战,通过谈判达成英欧关系的未来安排是当务之急。然而双向压力和制约使谈判充满了挑战: 对英国而言,必须通过谈判获得明显利益,以证明脱欧的合理性与正当性;对欧盟而言,同样需要确保不使自身利益受损,以维护内部团结和一体化继续前行的动力。因此双方在过渡期谈判中的回旋余地都相当有限,这无疑将增加达成协议的难度。尽管如此,英欧仍需力求达成协议,以避免英国硬脱欧给双方带来更加难以承受的严重后果。这便是脱欧导致的英欧关系困境: 双方基于各自利益的考虑都希望能够达成协议,但利益的差异和各自内部压力限制了彼此间妥协的余地,从而为达成协议增加了难度。

 

英欧经贸关系在艰难中求索

英国是一个具有强烈自由贸易传统的国家,贸易在其对外关系中历来占有重要地位。英国加入欧盟后积极推动欧盟的自由贸易和对外开放,并从中获益良多。但由于同欧陆国家在经济结构和其他一些方面存在差异,英欧经贸关系的发展并不顺畅。英国是典型的现代市场经济模式,德国则是社会市场经济模式,而法国则更偏向于行政管理导向的市场经济模式,因此英、德、法三国在处理政府与市场的关系上存在较大差异。令英国感到困惑和难以接受的是,其加入欧盟后向后者让渡了经贸政策领域的诸多权力,但这些让渡的权力有时却会危害自身利益,比如希腊等国的债务危机以及欧盟的应对举措就对英国的财政和经济造成了拖累。近年来欧盟出台的诸多限制贸易和投资的政策也有损英国的利益,英国批评欧盟保护性太强,繁文缛节太多。此外,英国还认为欧盟管制体系限制了其与欧盟以外国家的经贸关系,因此希望通过脱欧重新获得经贸以及社会规则方面的自主权,从而能够自由地与世界上其他国家签署贸易与投资协定,即打造所谓的全球英国

2016年英国公投结果公布后,一些学者围绕英欧经贸关系的未来模式提出了三种假设: 第一种方案是挪威式选择,即英国将以与挪威大致相同的方式加入欧洲经济区(EEA),由此可以继续享受欧盟单一市场的利益,但必须通过向欧盟预算缴款和接受劳动力自由流动来行使这种特权。第二种方案是基于英欧谈判双边协议的选择,类似于瑞士和加拿大。例如,欧盟和加拿大全面经济贸易协定(CETA)降低了关税、协调了贸易规则,但不涉及劳动力自由流动。第三种方案被称为“WTO”选项,由世贸组织多年来在众多国家之间谈判达成的旨在降低关税和其他贸易壁垒的贸易协定产生。

英国正式脱欧后,又出现了对英欧未来经贸关系谈判的三种设想: 一是双方顺利达成贸易协议,脱欧过渡期结束后协议生效,这是最好的一种结果;二是达成一份较低水平的贸易协议,即先就与双方利益最紧密相关的货物贸易问题达成一致,其他问题再进行进一步的谈判或协商;三是双方未能达成协议,英国又如其承诺的那样,不再延长过渡期,这意味着英国将从2021年第一天起自动退出欧盟单一市场和关税同盟,双方以世贸组织规则为基础进行交易,英国最终无协议脱欧。如果发生第三种情形,英欧之间将缺乏可替代的调整双方关系的规范,最终使双方关系陷入无规范的真空地带。

以上有关未来英欧经贸关系的种种设想皆是单纯从经贸角度考量的,虽然不乏合理成分,毕竟经济贸易是英欧关系的核心和主要驱动力,但也不免带有经验主义色彩。当前世贸组织的停摆以及贸易保护主义抬头等一系列问题,暴露出现行国际经济体系的不稳定性和易变性,加上英欧关系除了经贸还涉及历史文化和政治安全等多元复杂因素,所有这些都给英欧之间的谈判增加了难度和不确定性。但问题的核心与症结又在于,如果不优先处理好经贸关系,其他与脱欧相关的英欧关系问题都将无从谈起。或者说,如果不能首先达成经贸协议,将不仅损害双方的经济利益,还将严重阻碍英欧关系的整体发展。因此在进入过渡期实际操作阶段后,即使这是一项艰苦卓绝的任务,英欧双方还是应当尽可能达成全面的经贸协议。即便不能达成全面的经贸协议,至少应先达成一份较低水平的贸易协议,使英国不至于无协议脱欧。应该说,尽管面临诸多困难,但双方达成某种形式的经贸协议仍是有可能的。一是英欧经贸关系的紧密度和重要性为双方谈判达成协议提供了物质基础和动力,二是英欧双方都有意愿达成经贸协议。

从英国方面看,过往的一体化实践使英欧双方已形成你中有BBIN真人、BBIN真人中有你的命运共同体,其中经贸联系尤为紧密。欧盟是英国最大贸易伙伴和最大出口市场,英欧贸易占英国进出口贸易额的一半;英国金融业高度依赖欧盟市场,金融通行证是英国金融机构在欧盟单一市场内开展业务的保证;英欧之间相互投资的规模亦非常大。过渡期内英国将失去欧盟成员资格,对欧盟事务没有任何决策权,但仍需遵守欧盟规则、缴纳欧盟预算费用等。若不能尽早达成协议显然不符合英国的利益,英国首相约翰逊已承诺不延长过渡期,其目的是尽可能在过渡期内与欧盟就经贸关系达成协议。另外,也只有先同欧盟达成协议,才能为英国与欧盟以外的国家开展自贸协定谈判开辟道路。与美国、澳大利亚、新西兰等国签订自贸协议是英国未来经贸政策的重要抓手,而与欧盟谈判达成协议并与之保持密切的经贸关系,可以让绝大多数非欧洲国家更愿意与英国达成自贸协议。可以说,贸易上的成功可以为英国脱欧提供充足的合法性,也是英国在后脱欧时代立足于世的关键。

从欧盟方面看,欧盟也有着与英国达成协议的意愿和动力。近年来英欧围绕脱欧议题进行的长期博弈和谈判,已经耗费了欧盟大量的时间和精力,也妨碍了其他欧盟议程的推进。欧盟希望尽早了断英国脱欧事宜,摆脱其拖累,移除横亘在欧洲一体化道路上的障碍,从而将精力用于自身发展。但需要指出的是,欧盟在与英国谈判方面存在着复杂心态和两难处境: 既希望尽早与英国达成协议,但又不希望看到脱欧后英国发展得更好。如若英国脱欧后发展良好,将可能引发对欧盟怀有异心的成员国步英后尘,从而诱发欧盟内部不稳甚至崩溃解体。因此欧盟在谈判中可能会最大程度确保英国留在欧盟规范的轨道上,压缩英国在规范及标准等方面的独立空间,而绝不希望看到英国脱欧后以低税率、较宽松的社会和环境标准等对欧盟搞不公平竞争。然而,若欧盟在谈判中给英国制造难题、让其付出代价,也可能会激发英国敌对情绪,致使英欧关系恶化。因此,欧盟既要防止脱欧证明英国的政治正确,又要避免在谈判中对英国要价太高。若双方无法在过渡期内达成经贸协议,将对英欧经济甚至政治和安全关系造成严重冲击。

总之,过渡期内的谈判对英欧双方都是一场考验。对英国而言,虽然谋求与欧盟保持密切的经贸关系,从而把脱欧带来的经济损失降到最低,但也必须认识到双方未来关系的紧密度势必明显弱于其作为欧盟成员国时的英欧关系。对欧盟而言,在这场谈判考验中则既要表现出灵活务实的态度,又要拿捏好攻守进退的分寸;既要谋求达成协议,又要确保自身利益。

 

竞争与合作并存的英欧安全防务关系

安全与防务关系是英欧关系的重要组成部分。与经贸协议谈判的艰巨性和复杂性相比,英欧安全防务关系的未来走向相对明朗一些,竞争与合作并存将是其主要特点。

长期以来,英欧双方在欧盟防务BBIN真人、欧盟防务与北约关系等问题上存在纷争。安全与防务政策是欧盟政治一体化的核心内容,但是发展并不顺利。这一政策属于政府间范畴,以欧盟理事会为主导的运行机制导致欧盟内部在政策形成过程中对各国的协调提出了很高的要求,尤以大国的态度最为关键。脱欧前英国对欧盟安全与防务政策的影响表现出两重性: 一方面,英国强大的经济和军事实力带给欧盟安全与防务政策重要的硬实力基础,并且经验丰富的英国军队是欧盟军队中的重要力量,提高了欧盟加强防务能力的可能性;另一方面,英国始终认为欧洲防务要靠北约,坚决反对将欧洲防务与北约脱钩,反对欧洲建立独立的防务体系。因此,英国既是欧盟防务的主要支柱之一,也是欧盟自主防务BBIN真人的阻挠者

英国脱欧亦给欧盟的防务BBIN真人与政治一体化带来双重影响: 一方面,受脱欧刺激,同时也因为没有了英国的干扰,近年来欧盟的防务BBIN真人取得了积极进展,包括建立防务基金、启动永久结构性合作”(PESCO)机制、加强防务工业一体化、扩大联合军事行动指挥中心以及建立欧洲危机预防中心等。法德两国也希望利用英国脱欧推进防务合作,如两国签订的《亚琛条约》。脱欧背景下欧盟深化防务合作对提振欧洲一体化信心、维护欧盟国际影响力意义重大。但另一方面,英国脱欧也对欧盟防务造成了一系列冲击。一是削弱了欧盟的军事力量。脱欧前,英国贡献了欧盟50%的军事力量,包括最高吨位的海军舰艇以及名列前茅的军费。此外,英国还具有较强的海外军事能力,包括曾领导了欧盟海军反海盗护航亚特兰大行动,并在波罗的海与俄罗斯交界处长期驻有宣示欧洲存在的前哨部队。英国脱欧并退出欧盟安全框架将使欧盟失去重要的力量支持,同时也将加大欧盟与北约的实力差距,导致欧盟的自主权及在欧洲安全事务中的地位和作用进一步下降。二是欧盟共同外交与安全政策因英国的退出而失去了重要驱动力,这不仅将影响欧盟政治一体化的进程,而且也会影响其力争成为世界一极的目标。三是英国脱欧也将影响欧美关系。英国历来坚持大西洋主义,并且作为美国的盟友和欧美之间重要的安全沟通桥梁,一直以自己的影响力维系着欧盟与美国之间的关系。英国脱欧将导致欧美之间因观念差异产生冲突的可能性增加,进而影响美国对欧盟的重视程度以及双方在安全防务领域的合作。

未来的英欧安全防务关系将呈现既竞争又合作的特点。在退出欧盟安全政策框架后,英国在安全上将会更加倚重美国,其政策重心也将随之转向美国和北约。英国将以英美特殊关系为基石、依托和借助北约平台发挥其在安全领域的作用;维护北约在欧洲安全领域主导地位的同时,与欧盟争夺欧洲安全议程的话语权与影响力。英欧在利益诉求与安全政策取向上的差异增多也将影响双方在全球安全领域的互动,英国将努力扮演美国的全球安全合作伙伴角色,而欧盟则会更多致力于维护欧洲大陆及周边地区的安全。虽然英欧安全防务关系存在竞争性与冲突性的一面,但未来双方安全防务关系仍将以合作为主。英国和欧盟有着共同的价值观,也有相似的利益与地缘政治目标,对全球事务的看法一致性较强,比如在伊朗核问题、叙利亚问题上,英国往往与欧盟而不是美国立场一致。英欧安全合作亦仍有可借助的平台,例如2018年在法国的倡议下诞生的欧洲干预倡议,该倡议是面向欧盟和非欧盟国家开放的一个新军事机制,英国是该机制的参与者。英法双边军事合作也将继续开展并发挥重要作用,未来有可能成为英欧安全防务关系的重要纽带。

还应指出的是,欧盟防务一体化的局限性客观上有助于英欧维持合作关系。永久结构性合作机制启动后虽然取得了一些积极进展,但在实施过程中仍面临诸多挑战,包括国家间的利益纠纷、防务开支不足、法德两国在该机制发展模式上的分歧以及来自美国的干扰和阻挠等。正由于此,该机制虽然具有强化欧盟自主防务特性的强烈意愿和政策取向,但目前依然无法取代北约在欧洲安全中的主导地位,而这意味着英欧仍将在欧盟北约关系框架内保持一定的合作。

 

   

英国正式脱欧对英欧关系造成强烈冲击,但同时也给双方带来了政策反思与调整的机遇。英欧通过谈判确定未来双边关系安排符合双方的利益,也有利于世界。对于英国而言,虽然脱离了欧盟,但是却无法脱离欧洲。彼此间难以割断的历史联系、经由一体化过程形成的相互依存关系以及在许多领域仍存在的诸多共同或相近的利益等,都对未来的英欧关系产生稳定和支撑作用。然而双方未来关系的重建不会一帆风顺,并且难以回到从前的状态。伴随着全球英国战略的推进,英国经济与外交重心会进一步转向亚太,与北美、澳洲及南亚等英语国家的经贸、人文联系将更为紧密;与欧盟的联系因为地理和历史原因仍会紧密,但相对重要性会有所下降,双方在经贸、科技、投资以及金融等领域的竞争性可能更加凸显。失去英国后的欧洲一体化进程面临新的选择。欧盟已经启动关于欧洲未来的大讨论,以求通过改革使欧盟变得更加民主、更具凝聚力、运行更加有效。正如德国总理默克尔所指出的: 当前的问题不在于欧盟的扩大或缩小,而是能否建立一个让民众参与、认同并且从中受益的成功的欧洲伴随着改革的推进,欧盟可能会实行更加灵活的一体化方式,以期克服英国脱欧带来的挑战。未来欧盟的差异性一体化趋势将得到加强,以赋予存在差异的成员国较大的选择权利。而在这一趋势下,英欧之间维系某种紧密的伙伴关系是有可能的。

(作者系外交学院国际关系研究所教授)

(责任编辑: 魏丹丹)

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