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阿富汗国家重建进程与前景展望

时间: 2019-06-19 作者: 王世达

 2020年2月29日,在卡塔尔首都多哈,美国政府阿富汗和解事务特别代表扎尔梅·哈利勒扎德(左二)和阿富汗塔利班创始人之一毛拉阿卜杜勒·加尼·巴拉达尔(右二)参加和平协议签署仪式。

 

2020229日,美国与阿富汗塔利班签署和平协议。根据协议,美国将在未来14个月内分两个阶段撤军,塔利班则作出反恐承诺,保证阿富汗领土不被恐怖组织用以袭击美国及其盟友。国际舆论普遍认为,这是阿富汗和平进程启动以来所取得的最大成果,为未来阿富汗重建提供了新的可能。本文将回顾阿富汗政治、经济和安全领域重建情况,并对其国家重建前景作出展望。

     

阿富汗政治重建的发展进程及其挑战

“9·11”事件后,美国对阿富汗发动军事打击,推翻了塔利班政权。200111月,在联合国主导下,关于阿富汗重建问题的波恩会议召开以及《波恩协定》的签署,标志着推动阿富汗战后重建的波恩进程正式启动。200112月,阿富汗成立临时政府。200212月,阿富汗成立过渡政府,卡尔扎伊担任总统。200312月,阿富汗召开制宪大支尔格会议,制定并通过新宪法。2004126日,卡尔扎伊签署并颁布新宪法。至此,阿富汗以新宪法作为国家各项政治生活的根本遵循,该宪法也被视为阿富汗政治重建的一大成果。根据新宪法,阿富汗实行总统制,总统由选民直接投票选举产生。200410月,卡尔扎伊当选阿富汗首任民选总统。20098月,阿富汗举行第二次总统选举,卡尔扎伊赢得连任,并于同年11月就职。整体来看,卡尔扎伊政府时期是阿富汗政治重建的起步和发展阶段。美国出于彰显阿富汗重建成果、将阿富汗塑造成所谓民主样板以及配合美军在阿富汗开展行动等考虑,选择支持卡尔扎伊维持强势的中央政府,客观上为阿富汗政治重建提供了强大助力。

然而,阿富汗政治重建好景不长,美国在阿富汗移植西式民主体制导致后者出现水土不服的问题,阿富汗国内各类分歧和矛盾集中爆发。2014年成为阿富汗政治重建的分水岭。当年,阿富汗总统选举陷入投票舞弊风波,总统候选人阿什拉夫·加尼得票领先,但另一位竞选人阿卜杜拉·阿卜杜拉指责选举舞弊,威胁另立政府,拒不接受计票结果。在美国的斡旋下,二人最终就分享权力、组建民族团结政府达成妥协,即加尼出任总统,阿卜杜拉担任政府首席执行官。然而,新宪法规定阿富汗总统作为国家最高领导人,享有行政、军事等方面的广泛权力,同时设立两位副总统协助总统行使职权。20149月之后,阿富汗除了总统和两名副总统之外,又出现了一位权力巨大的首席执行官,阿富汗政治生态开始由总统一人独大的一元政治结构向总统和首席执行官并驾齐驱的二元政治结构过渡,导致阿富汗政局稳定性面临巨大挑战。自阿富汗民族团结政府组建以来,总统加尼阵营与首席执行官阿卜杜拉阵营之间矛盾不断。两大阵营围绕内政、外交、国防等核心部长职位争夺不休。在阿卜杜拉阵营内部,以阿塔·努尔为代表的塔吉克族势力和以哈利利为代表的哈扎拉族势力对现状不满,不断向阿卜杜拉施压,要求其为北方民族争取更多权力和利益;阿卜杜拉还指责加尼独揽大权,未履行重大事项与其协商的承诺;同属于阿卜杜拉阵营的副总统杜斯塔姆也指责加尼任人唯亲,大肆提拔普什图人,尤其是来自卢格尔省的普什图人。

2019年,阿富汗举行新一轮总统选举。此次选举可谓一波三折,最初定于2019420日举行,但因技术、安全、资金等一系列原因推迟到720日举行,后再次推迟至928日。选举反复推迟实际上反映了阿富汗内部政治势力围绕未来五年国家权力的激烈争夺以及彼此之间错综复杂的关系。2020218日,阿富汗独立选举委员会在投票近半年后公布了最终计票结果。加尼赢得50.64%的选票,主要竞争对手阿卜杜拉以39.52%的得票率位居第二。然而,阿卜杜拉再次拒绝承认计票结果,表示独立选举委员会所宣布的计票结果是劫持民主,是反对民主的政变,背叛了人民的意志,因此完全非法,并宣布要组建自己的政府。鉴于阿富汗政局再次陷入类似于2014年大选的僵局,美国政府阿富汗和解事务特别代表扎尔梅·哈利勒扎德积极斡旋,试图促使两人达成政治妥协,但未能成功。39日,加尼在总统府举行就职典礼,宣誓连任总统。哈利勒扎德、美国驻阿富汗临时代办罗斯·威尔逊、北约坚定支持任务部队司令米勒以及中国、巴基斯坦、英国、印度、德国、挪威、法国、加拿大、澳大利亚、丹麦等国使节出席了其就职典礼。几乎同一时间,阿卜杜拉在与总统府一墙之隔的萨皮达宫举行了包容性政府All Inclusive Government)总统就职典礼,第二副首席执行官穆哈齐克及部分前政要出席。展望未来,无论加尼和阿卜杜拉阵营能否最终达成妥协,未来阿富汗政局都会呈现更大不确定性,各派政治势力的分化组合将成为常态,政局稳定屡遭挑战将成为必然。

 

依赖国际援助的经济重建步履维艰

阿富汗经济落后,是全球最不发达国家之一。农牧业是阿富汗国民经济主体和支柱,农牧业人口占全国总人口的85%,耕地仅占全国土地总面积的12%。阿富汗工业基础十分薄弱,以轻工业和手工业为主,主要包括纺织、化肥、水泥、皮革、地毯、制糖和农产品加工等。阿富汗还是世界第一大毒品来源地金新月的中心,每年鸦片产量高达数千吨,不仅导致毒品交易蔓延至周边国家,还严重挤压了阿富汗国内合法经济部门的生存与发展空间。

整体来看,阿富汗经济属于输血型经济,严重依赖国际援助资金以及大量外国军队在阿富汗驻扎而催生的外军BBIN真人经济。例如,阿富汗年度国家预算的75%依赖于国际社会特别是美国的资金援助。2010年,仅美国对阿富汗的民事援助就高达40亿美元。2014年以前,在国际援助的推动下,阿富汗GDP多年实现两位数的增长。但自2014年底美国及北约从阿富汗启动撤军进程以来,其对阿富汗的援助随之缩水,导致阿富汗经济迅速下滑。2014—2019年,阿富汗GDP增长率在3%以下徘徊,而2019年美国对阿富汗的民事援助仅为4.8亿美元。

同时,阿富汗投资环境持续恶化,安全形势不佳,税务、海关等部门效率低下,导致很多重大投资项目陷入停滞。据世界银行《2019年营商环境报告》,阿富汗在全球190个经济体中营商环境排名第167位。世界银行原本预测,2019—2022年阿富汗经济增长率分别为2.5%3.0%3.5%3.9%。然而,2020年新冠肺炎疫情的暴发对阿富汗经济造成严重冲击,世界银行重新预测阿富汗2020财年经济将陷入衰退,GDP增长率或为-5.9%-3.8%

阿富汗经济能否实现内生循环式增长,在很大程度上依赖于以下几个方面。一是矿产资源开发。阿富汗矿产资源极为丰富。阿富汗政府估计其矿产资源价值超过3万亿美元(美国军方估测大约价值1万亿美元),包括铁、铬铁、铜、铅、锌、镍、锂、铍、金、银、白金、钯、滑石、大理石、重晶石、宝石以及盐、煤、铀、石油和天然气等。阿富汗的著名矿藏包括哈吉夹克铁矿、埃纳克铜矿、巴米扬煤矿、赫拉特锂矿、阿姆达利亚油气田、阿富汗塔吉克盆地油气田等。2001年以来,阿富汗积极吸引外资参与其矿产资源开发,例如中国企业参与开发埃纳克铜矿、阿姆达利亚油气田,印度企业参与开发哈吉夹克铁矿等,但均因安全形势不佳、基础设施极为缺乏等因素而搁浅。二是能否充分发挥地缘潜力将自身打造成为地区转运中心。阿富汗地理位置绝佳,地处中亚、西亚、南亚的交汇地带,具备成为亚欧大陆核心陆桥的潜力。未来安全形势若能稳定,阿富汗政府可积极推进与周边国家的互联互通BBIN真人和过境贸易安排,有望成为地区转运中心,进而融入地区互联互通网络和经济一体化进程。

当前,阿富汗政府已经将矿产资源开发定为重点发展方向,视其为推动经济发展、增加财政收入、扩大就业、实现经济自立的核心引擎。同时,阿富汗政府全力推进区域和境内互联互通网络及TAPI天然气管道(从土库曼斯坦铺设管道向阿富汗、巴基斯坦和印度出口天然气)等跨境能源项目,打造地区交通枢纽,为能源矿产资源开发和过境运输贸易的发展打下基础。但是,新冠肺炎疫情不仅直接影响了美国等北约出兵国对阿富汗的援助和支持,还导致相关国家在推动互联互通和经济一体化方面因防范疫情蔓延而趋于保守,这显然不利于阿富汗未来经济发展。

 

安全重建面临诸多严峻挑战

2001年以来,美国政府在阿富汗安全领域投入巨资,期待阿富汗实现安全自立,从而减轻自身负担。在美国支持下,阿富汗组建了颇具规模的国家安全部队,其中包括阿富汗国民军、国家警察、地方警察以及国家安全局。2014年底,美国及其盟友结束了在阿富汗的主要作战任务,阿富汗国家安全部队承担起主要国土防卫责任,成为与塔利班等武装组织进行地面战斗的主角,负责守卫阿富汗主要城镇和人口中心。然而,这并不意味着阿富汗安全重建取得了成功。恰恰相反,越来越多的地区被塔利班控制,导致阿富汗政府有效控制与影响的区域持续减少。截至201912月底,阿富汗政府实际控制或者情况不明区域约为133个县,占总数的33%;塔利班控制了全国68个县,约占总数的17%;双方争夺中的县为196个,约占总数的49%。从人口数量分析,政府控制区域或者情况不明区域人口约为1500万,约占总人口的46%;塔利班控制区域的人口约为400万,约占总人口的12%;双方争夺区域的人口约1400万,约占总人口的42%。值得注意的是,在不少政府有效控制与影响区域中,阿富汗当局事实上仅能控制县政府所在地,广大乡村地区则由塔利班实际掌控。

阿富汗政府控制区域持续减少引起国内外广泛担忧。2019年《阿富汗时报》发表评论文章指出,阿富汗政府已经失去农村地区的支持,广大农村地区沦为叛乱分子的根据地。究其原因主要包括三点: 一是阿富汗政府和在阿富汗的外国军队长期轻视或忽视农村地区。在过去十几年中,阿富汗政府支持的一些反恐行动造成了农村平民无辜死伤,但官方对此总是轻描淡写,并未追究肇事者相关法律责任。二是阿富汗城市和农村之间隔阂十分严重。城市精英在阿富汗战争后受益较多,生活较为优越,而广大农村地区甚至距离城市不远的农村均处于极度贫困、骚乱和战争之中,并时刻面临着外国军队、反叛武装、国民军的袭击和轰炸,且无人为其发声。三是叛乱分子和极端势力主动与农村民众分享资源,并引导其将愤怒与仇恨投向政府和城市精英阶层。有分析认为,农村地区是阿富汗重建的主要方向,农村地区代表性不足和城乡差距巨大等问题一日得不到解决,动荡就一日不会停止。

除了不断丧失对农村地区的控制,阿富汗国家安全部队自身也面临日益严峻的挑战。例如,美国阿富汗重建事务特别监察长办公室(SIGAR)向美国国会众议院报告称,美国已累计向阿富汗国家安全部队投入840亿美元的援助,但后者仍面临重大伤亡事件频发、士兵逃亡率高、组织不力和后勤不畅等问题。这主要是因为驻阿美军与美驻阿使馆之间、阿富汗政府与美国北约战术咨询部队之间的指挥协作关系不明确,难以形成合力,未能帮助阿富汗国家安全部队加强能力BBIN真人。此外,美国国防部发布报告称,阿富汗国家安全部队地面控制人员缺乏协助其空军进行空中打击的能力,无法有效配合阿富汗空军完成空投,导致空袭行动存在误伤平民和地面部队的风险。同时,国家安全部队存在缺少飞机场和直升机着陆区、无法得到关键补给等问题。

 

美塔和平协议的落实仍存较大变数

尽管美国等方面投入巨大资源,但阿富汗各领域重建工作均面临日益严峻的挑战。在此情势下,美国开始对解决阿富汗问题丧失信心,持续减少对阿富汗国家重建的关注和投入,其阿富汗战略重心转向与阿富汗塔利班达成政治妥协,以尽快从阿富汗战争泥潭中脱身。2020229日,美国与塔利班达成和平协议。

美国与塔利班达成协议缘于双方均希望通过政治手段打破战场僵局。美国方面,特朗普政府认为继续向阿富汗投入巨额资源得不偿失,希望通过政治安排实现体面撤军。自2001年以来,美国在阿富汗反恐、重建等领域投入约1万亿美元,超过2000名美国士兵丧生。然而,以塔利班为主的反政府武装战斗力不减,其控制范围和国内外影响甚至呈现扩大趋势。特朗普对以军事手段压垮塔利班、解决阿富汗问题已经失去信心。除此之外,撤军也符合美国总体国家安全战略的调整。美国2017年底出台的《美国国家安全战略》报告以及后续若干报告均明确表示,恐怖主义不再是美国面临的头号威胁,美国对外战略重点转向大国博弈以及其他国家对美国霸主地位的挑战,耗资巨大又劳而无功的阿富汗战争显得不合时宜。特别是美国将于2020年底举行总统大选,一心谋求连任的特朗普需要内政外交等领域的显眼成绩为自己拉票助选。通过与塔利班达成和平协议,实现体面撤军,对特朗普赢得连任大有裨益。

塔利班方面,虽然其在战场上收获不小,但难以重新夺回首都喀布尔,甚至在美军空中打击下无法控制大中城市。为此,塔利班领导层也有与美国进行和谈的意向。2020220日,塔利班二号人物、主战派代表人物西拉杰丁·哈卡尼发表公开信强调,尽管塔利班不相信美国的战略意图,但为了使阿富汗人民早日远离战火,塔利班愿意尝试与美国达成和平协议。鉴于塔利班长期以来对美国采取强硬立场,尤其是哈卡尼本人反美色彩浓厚,这一表态凸显了塔利班转而谋求通过谈判实现美国撤军的意愿。

然而,和平协议能否得到有效履行依然有待观察。根据协议规定,美国须在135天之内将驻阿美军削减至8600人,同时削减其盟友军队数量,撤出五大军事基地。在塔利班有效执行协议规定的反恐承诺后,美国及其盟友将在其后9个半月内撤出所有剩余部队,并撤出余下军事基地。但是,至于塔利班如何才算落实承诺却没有量化的标准,因此协议存在灰色地带。同时,由于阿卜杜拉拒绝承认加尼赢得连任,阿富汗国内启动政治谈判依然困难重重。无论此次阿富汗大选以何种方式收场,未来阿富汗政局都会因为美国的抽身而呈现更大不确定性,新政府组建和运转也将面临诸多问题,这势必影响正在推进的阿富汗和平进程。

此外,伊斯兰国等极端组织也在竭力阻挠阿富汗和平进程。近年来,伊斯兰国在阿富汗频繁活动,虽遭到美军和阿富汗安全部队的清剿,但仍然保持一定的战斗力,甚至开始越境袭击周边国家。2019116日,20名来自阿富汗境内的伊斯兰国武装分子袭击了塔吉克斯坦与乌兹别克斯坦边界的一个塔方哨所。由于担心美塔和平协议的落实和阿富汗国内制定和平路线图导致自身活动空间遭到严重挤压,伊斯兰国有意阻挠和破坏和平协议。例如,伊斯兰国抨击塔利班与美国谈判是对异教徒妥协,大肆宣传建立伊斯兰教法体系,号召通过武力反抗外国侵略者并借机收买人心,诱使阿富汗青年和周边国家民众加入该组织。在美塔和平协议签署后不久,202036日,伊斯兰国极端分子在喀布尔对参加哈扎拉族领导人纪念集会活动的民众进行恐怖袭击,造成至少32人死亡,60余人受伤,凸显了其破坏阿富汗国内和平进程的意图。

 

   

2001年以来,阿富汗启动了政治、经济和安全领域的国家重建进程,一度取得了积极进展。然而,随着塔利班卷土重来,阿富汗国内安全形势持续恶化,各项重建基本陷入停滞。可以说,阿富汗安全形势恶化是其国家重建面临的最大障碍。尽管国际社会对阿富汗实现国内和平与开启重建的优先顺序尚有争论,但可以确定的是,很多国外大型企业因安全成本过高而放弃了在阿富汗的经济开发项目。与此同时,美国作为阿富汗重建的最大援助国,已经对阿富汗重建部分丧失了信心,特别是特朗普上台后对阿富汗重建的意愿与投入持续下滑。当前,特朗普政府的阿富汗战略重心已经不再是推动阿富汗国家重建,而是以尽可能小的代价来维护美国在阿富汗的安全与地缘利益,并寄希望与塔利班达成政治妥协,尽快从阿富汗战争泥潭中脱身。展望未来,阿富汗能否实现和平,取决于美国与塔利班能否有效落实和平协议以及阿富汗内部能否展开真诚有效的谈判,进而实现阿富汗持久全面停火,探索和落实未来政治安排。只有阿富汗真正实现和平,美国等外国军队撤出,阿富汗各派政治势力达成妥协,阿富汗国家重建才能真正看到希望。

(作者系中国现代国际关系研究院南亚研究所副所长、副研究员)

(责任编辑: 苏童)

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