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美塔签署和平协议的政治博弈与阿富汗政局未来走向

时间: 2019-09-21 作者: 曾庆华

经过漫长博弈,美国和塔利班终于在2020229日签署和平协议,标志持续18年之久的阿富汗战争有望结束。协议规定,美国及其盟国将在14个月内从阿富汗撤出所有军队;塔利班同意切断与基地组织的联系并不再对美国等西方国家发动攻击。协议对美国、塔利班博弈双方约束力如何,在国内外各种因素影响下协议能否给阿富汗带来和平曙光,需要深入研究探讨。

 

美塔签署和平协议的艰难历程

2001年美国发动阿富汗战争以来,无论是小布什时期的彻底消灭、奥巴马时期的打谈结合还是特朗普时期的以打促谈,都体现了美国霸权主义行径。在双方实力不对称的情况下,塔利班坚持抗争18年,经历了战略退却战略相持战略反攻等阶段。美国和塔利班在无法完全战胜对方情况下,最终坐到谈判桌前并签署了和平协议。

一、小布什时期的美塔博弈

2001“9·11”事件发生后,美国要求塔利班交出隐匿在阿富汗的基地组织头目本·拉登。在遭到拒绝后,以美国为首的联军入侵阿富汗,意图消灭盘踞在阿富汗的恐怖分子,实现复仇和确保美国本土安全的目标。此外,美国还寻求在阿富汗建立持久的和平与繁荣的经济,并将其打造成为中亚和南亚地区的民主化样板。

小布什政府对塔利班实施了赶尽杀绝的打击策略。小布什在“9·11”恐怖袭击后的演讲中发誓: 不仅要狠狠教训攻击美国的人,还要严惩那些藏匿、资助和容留那些恐怖分子的人。尽管如此,美国并未将塔利班认定为恐怖组织,只是将其视为阿富汗叛乱组织,打击塔利班是因其包庇基地组织。阿富汗战争开始后,以美国为首的联军以城市和村庄为单位清剿塔利班,意图将其在军事上彻底消灭。塔利班政权被推翻后,美国在主导阿富汗重建过程中拒绝了巴基斯坦和阿富汗政府将塔利班纳入政治重建进程的建议。

塔利班坚持顽强抵抗美军入侵。在政治上,塔利班政权被推翻后,退守到阿东部、南部以及阿巴边境山区,以赶走异教徒入侵者为口号争取民众支持,声称要与以美国为首的联军战斗10—20年甚至50年。塔利班充分利用美国发动伊拉克战争的机会,充实壮大自身实力,并在2005年成为阿富汗最重要的政治反对派。在军事上,塔利班采取化整为零策略,运用出其不意”“避实就虚”“打了就跑等游击战术,袭击美军和阿富汗政府。卧薪尝胆多年之后,塔利班重新崛起。2008年,塔利班活跃地区扩大到了72%的国土范围。塔利班拒绝承认阿富汗宪法,甚至准备在美国撤军后对阿富汗政府进行清算。

二、奥巴马时期的美塔博弈

20093月,奥巴马提出美国对阿富汗和巴基斯坦的新战略,目标是通过综合运用硬实力软实力,击败基地组织和塔利班。奥巴马政府的主要策略包括: 继续增兵,清剿基地组织,切断塔利班与基地组织的联系;从以军事行动为主转向军事与民事、外交等手段相结合,对阿富汗政府和军队加大扶持力度;分化塔利班并寻求与温和派对话。

奥巴马时期,美国承认塔利班是阿富汗政治结构的组成部分,默许阿富汗政府与塔利班不同派别接触,甚至考虑将塔利班头目从联合国恐怖分子制裁名单中剔除。奥巴马政府强调柔性战争,通过战略上防守、战术上进攻,加大威逼利诱,具体表现在两个方面: 一是通过加大打击力度、打谈结合削弱塔利班斗志,在塔利班高层内部以及高层和基层之间制造分歧;二是通过提升阿富汗安全部队的作战效能,加大谈判筹码。20115月,本·拉登被击毙,基地组织遭重创。奥巴马政府认为这是反恐战争的里程碑,并于6月宣布撤军计划。20125月,奥巴马突然造访阿富汗,呼吁塔利班加入和解进程。2013年,美国同意塔利班在多哈设立办事处,但条件是塔利班要公开声明断绝与基地组织的关系。2014年底,美军将安全防务移交阿富汗政府,但阿富汗安全局势不断恶化。20167月,奥巴马宣布放缓撤军计划。

针对奥巴马政府对阿战略的调整,塔利班对和谈不再坚拒不从,开始采取灵活务实做法,通过打谈结合,缓解被清剿压力,争取喘息机会。在塔利班看来,美军战略进攻阶段已逐渐过去,其最终目的是体面撤军,时间筹码掌握在自己这边。塔利班将阿富汗政府视为傀儡,因此只愿意与美国直接谈判。塔利班表示虽然不会放弃抵抗并立即加入阿富汗政治进程,但可以与基地组织划清界限。在军事上,塔利班采取蓄力待时策略,同时不断实施不对称打击和游击战术以消磨美军意志,并积极筹备发起新的攻势。2014年,塔利班利用美军撤离产生的安全真空,频繁发动攻击,势力范围不断扩大,威胁到阿富汗70%的国土。

三、特朗普时期的美塔博弈

20178月,特朗普宣布了阿富汗新战略,目标是: 保证阿富汗不出现颠覆性局势;对基地组织、伊斯兰国进行打击;不谋求击败塔利班,但要断绝其战胜美军的希望,阻止其夺得全国的政权,迫使其回到谈判桌前;不再谋求推行美国的模式、不要求按照美国的理念BBIN真人国家,准备接受各派别共同协商的任何国家治理形式。特朗普在胜选当日发表声明称,应让阿富汗成为一个自由的国家,保持与其他国家的相互联系。

特朗普政府采取以打促谈策略,授予军事指挥官更大自主权,不限定作战规模、期限、方式,旨在摧垮塔利班武装夺取政权的意志,让其感到与其割据农村不如通过谈判获取部分政治权力。201810月,美国阿富汗问题特使与塔利班代表在多哈进行首轮谈判。20199月,美国与塔利班就和平协议原则上达成一致,但特朗普以塔利班杀害美军士兵为由叫停谈判。随后,美国加大打击力度,3个月后才重返与塔利班的对话。20202月,美塔签署和平协议,标志着美国事实上放弃了全球反恐、控制欧亚中心、遏制伊朗等方面的部分现实利益。同时,美国也牺牲了阿富汗政府的利益,在完全没有征求阿富汗政府同意的前提下,答应释放5000名在押塔利班武装分子。

相应地,塔利班采取务实应对策略,充分运用政治、军事手段与美博弈。2019629日,塔利班与美国举行第七轮谈判,同意与阿富汗政府直接对话。20199月和谈停摆后,塔利班对阿富汗政府和国际社会重启和谈所做的努力反应冷淡,迫使美国3个月后重新与其谈判。面对美国增兵,塔利班判定美国的真实目的是急于撤军,故不断整合力量,频繁发动袭击。特别是每当谈判取得一定进展时就对美军下手,导致美国叫停谈判,而谈判暂停的时间又有利于塔利班博取更多筹码。仅2018年,塔利班就主动袭击以美国为首的联军超过1万次,夺回了29个地区。

 

美国签署和平协议的政治盘算

和平协议的签署,既反映了美国对阿富汗政府的失望,也反映了其无法彻底战胜塔利班的基本判断。在推翻塔利班政权后,小布什和奥巴马都尝试进行安全重建,但是在以部落主义和伊斯兰教法为基础的阿富汗,美国一厢情愿构建新式民主的想法根本行不通。阿富汗政府难以有效建立政治、经济秩序。即使是在美军支撑下,阿富汗政府实际控制的地域也主要局限在首都喀布尔及其周边。而塔利班退守乡村后,不仅顽强生存下来,还不断加大对基层的渗透力度,融入阿富汗传统秩序,与地方军阀结成联盟。2019年,塔利班势力已达到阿富汗战争以来的顶峰。故此,根据和平协议,美国将成为阿富汗战争的第三方,反映了其急切从阿富汗战争核心区域退场的真实目的。具体来讲,美国与塔利班签署和平协议主要出于以下几方面考量。

一是特朗普争取连任的政治需要。为达到在2020年大选中的连任目的,特朗普需要尽快兑现海外撤军承诺,拉抬其民意支持率。特朗普曾表示: 当BBIN真人竞选总统时,BBIN真人向美国人民承诺,BBIN真人将开始撤回BBIN真人的军队,并寻求结束这场战争。BBIN真人在这一承诺上取得了实质性进展。根据一项民意调查显示,美国国内的主流民意也对撤军表示支持,70.8%受访者认为国会应该通过立法来限制海外的军事行动。特朗普明白,与塔利班签署和平协议并结束阿富汗战争,可作为政绩并为争取连任BBIN真人。

二是美国战略方向调整的需要。2018年的美国《国防战略报告》,宣布世界重回大国竞争状态,强调现阶段美国国家安全方面的首要任务是国与国间的战略竞争,而不是反恐。该报告称,中俄两国在经济方面挑战国际秩序,不仅扩张影响力,还对美国实力和利益构成挑战。为应对中俄挑战,美国重返亚太的步调更加清晰,尽快远离阿富汗烂摊子的趋势显现。美塔签署和平协议后,美国国防部长埃斯珀表示: 美国从阿富汗撤军是为了准备与中国的大国竞争。

三是甩掉沉重战争包袱的需要。2019129日,《华盛顿邮报》发表关于战争真相的报道,认为美国政府在阿富汗战争问题上长期撒谎误导公众,隐瞒了战争已无法取胜的实情。阿富汗战争直接耗资约1万亿美元,造成了2300多名美军士兵死亡、2万多名美军士兵受伤。此外,支付阿富汗战争退役军人的医疗、伤残护理费用已经超过了1700亿美元,未来的40年还需要再花费1.4万亿美元。阿富汗战争已经像泥潭一样拖住了美国步伐,巨大军费开支可能导致宏观经济失衡,进而造成潜在的金融危机风险。

 

塔利班签署和平协议的考量

美塔签署和平协议后,塔利班驻多哈的政治办公室负责人称: 毫无疑问,BBIN真人赢了这场战争……这就是他们签署和平协议的原因。可以说,这是塔利班从美国认定的叛乱组织翻身成为阿富汗主人并重返政坛的重要步骤,体现了其为争取全国政权作出的深度考量。

一是合理回应国内外促谈呼声。首先,阿富汗民众蒙受战争苦难多年,祈盼和平早日到来,塔利班若一味拒绝和谈,则很可能失去民心;其次,塔利班内部并非铁板一块,经过多年斗争,已经分化出强硬派、温和派等多个派系。在协调实现停火方面,温和派占据上风;再次,俄罗斯、中国、巴基斯坦、英国、沙特等国,通过各种渠道和形式力促塔利班和谈。巴基斯坦甚至曾传话给塔利班,称如果不进行谈判,将采取强硬措施。沙特也曾和美国一起行动,对涉嫌提供资金给塔利班的个人和组织的在美资产进行冻结。

二是努力争取对美斗争的次优结果。当前,只有美国有能力和资源迫使塔利班和谈并把控谈判进程。双方政治博弈各有底线: 一个想体面撤军,一个想获取政治身份。二者若想各获所需,均不得不在对方最关心的问题上让步。一方面,塔利班虽然长期坚持抗争,但仅能勉强维持存在,难以重返政坛;另一方面,在美国驻军的情况下,塔利班与阿富汗安全部队的较量艰难且漫长。因此,通过谈判得到美国认可,是塔利班重返政坛的最快路径。对塔利班来说,当前形势下,能够取得美国最大让步的次优解就是胜利。

三是着力准备与阿富汗政府的最终较量。由于阿富汗政府安全上主要依靠美国及北约保护,经济上主要依赖国际援助,自BBIN真人造血能力不足,与塔利班谈判不占优势。所以,塔利班不会轻易对阿富汗政府做出让步,而会坚持其实现阿富汗伊斯兰酋长国复国的战略目标。美塔谈判中的博弈,透露出了塔利班的真实意图,即先以合法身份参与阿富汗政治,之后则通过政治、经济和军事手段,采取和平或武力方式击败阿富汗政府。

 

阿富汗政局的未来走向

美塔签署和平协议,是阿富汗政治进程的重要分水岭,实现了美国脱离阿富汗战争和塔利班政治身份合法化。然而,和平协议能在多大程度上得到履行,依然存在变数。阿富汗作为一个多民族聚居的国家,历史上经历长期战乱动荡,现实中教派纷争不断、不同政治势力价值取向各异。因此说,阿富汗政局未来走向依然充满不确定性。

一是阿富汗内部对话进程面临较大阻力。组建联合政府,实现阿人治阿,是阿富汗多数派别的政治意愿。阿富汗政府认识到,只有解决与塔利班的根本冲突,才能迎来和平曙光,阿富汗总统甚至表示愿意直接和塔利班对话,但二者之间缺乏政治共识,在世俗化、国家政治体制等方面存在严重分歧。协议签署后,美国总统特朗普与塔利班领导人通话并讨论阿富汗局势。这是对阿富汗政府的越顶外交,再次助长塔利班的威风,使一国两府趋势更加明显,也为阿富汗内部对话埋下祸根。由于长期动荡,阿富汗国内还存在诸多军阀,彼此互不信任。一些军阀曾视塔利班为自身威胁,在20世纪90年代进行过反塔利班斗争,并在阿富汗战争中支持过美军。他们对塔利班现在以合法身份参与政治必然心存芥蒂。

二是塔利班意图建立阿富汗伊斯兰酋长国值得关注。在美塔谈判过程及签署协议时,阿富汗政府都被晾在一边,不能不使人对阿富汗的政治前景产生疑虑。而塔利班以阿富汗伊斯兰酋长国名义签署协议,更加直接地表达了其政治意图。阿富汗政府实力远不及塔利班,双方的内部对话将十分艰难。塔利班有可能通过各种政治手段拉拢其他政治派别,挤压阿富汗政府,蚕食阿富汗政府控制的区域,甚至以阿富汗内部对话未能如期推进为由继续进行军事斗争,从而占据主导位置并重新掌权,建立政教合一的政权。

三是不排除各派别因利益争夺重燃战火或阿富汗恐怖分子挑起事端的可能。阿富汗局势长期动荡不稳,被称为战争博物馆。近年来,美军的行动也给阿富汗带来巨大创伤。在战乱中的阿富汗各派别,基本都有自己的武装力量,认为自己是正义的化身,难以作出妥协。在美国强大外力压制下,各派别表现相对克制和平稳。而随着美军撤离,这种强大外力减弱甚至消失,各派别矛盾就会迅速暴露。如果各派别利益难以得到均衡满足,则随时可能重燃战火,和平的愿景也会变得漫长无期。同时,随着阿富汗各派势力发生变化,各类恐怖组织的活动范围扩大。动荡的阿富汗局势是恐怖活动的温床,一些恐怖组织为了使和平协议失效,甚至故意挑起各种事端,阻挠和平进程。

美塔和平协议的签署,使美国在某种程度上可以体面地从阿富汗战争抽身,也给阿富汗和平与重建创造了重要契机,具有一定的积极意义。517日,阿富汗总统加尼与竞选对手阿卜杜拉签署权力分配协议,为塔利班与阿富汗政府的对话创造了条件。但由于美国政府和塔利班的多变难测,特别是当前新冠肺炎疫情已把美国搞得焦头烂额,会否发生黑天鹅事件影响协议履行还存在诸多未知。同时,阿富汗内部各派别能否充分利用好历史机遇,本着对国家BBIN真人高度负责的态度,抛弃一己之利积极参与对话,如期推进和平进程,使阿富汗政局尽早迎来和平曙光,依然面临较多的不确定性。

【本文是中国人民公安大学2018年基科费项目反恐怖情报体系构建与运行机制研究(项目批准号: 2018JKF612)、2019年基科费重点项目“‘利益相关者理论视阈下提升警察公共关系管理能力研究(项目批准号: 2019JKF208)的阶段性成果】

(作者单位: 中国人民公安大学国家安全学院)

(责任编辑: 孟洪宇)

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