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拉美地区局部动荡: 表现、根源及前景

时间: 2019-09-21 作者: 孙洪波

近年来,在美国保守主义、单边主义抬头及世界经济增长乏力等大背景下,拉美地区整体形势进入复杂敏感、脆弱多变的新阶段。2019年,拉美多国爆发大规模社会抗议,甚至引发暴力冲突。2020年以来,受新冠肺炎疫情影响,部分拉美国家陷入政局动荡或政治危机。拉美局域性、阶段性动荡现象更为突出,这既是现阶段国际形势不稳定、不确定的局部反映,也是拉美长期积累的各种矛盾相互交织、相互作用的产物。

 

拉美局部动荡的主要表现

目前,拉美局势正处于深刻调整和复杂变化的关键时期。美国加大介入导致拉美地区政局演变、经济发展、一体化进程及对外关系面临新挑战。多数拉美国家面临的国际、域内及国内多重矛盾更加尖锐,同时遭受全球疫情带来的新冲击,防疫抗疫形势严峻。总体看,自2019年以来,拉美局部动荡主要体现在以下几个方面。

一、多国频现政治动荡风险

委内瑞拉马杜罗政府同美欧承认的所谓委临时总统瓜伊多激烈对峙,委内瑞拉陷入一国两主政治僵局,政府合法性危机悬而未决。厄瓜多尔爆发大规模社会骚乱,莫雷诺总统宣布国家进入紧急状态,并临时将首都由基多迁至瓜亚基尔。秘鲁因推动取消议员豁免权、反腐败等政治改革,府院矛盾空前激化,总统比斯卡拉一度解散国会。玻利维亚大选结果分歧引发政治动荡,莫拉莱斯总统被迫辞职,目前玻政局仍处于临时政府过渡时期。智利皮涅拉政府第二任期执政艰难,被迫多次重新组阁,以缓解朝野政争和社会抗议压力。哥伦比亚和平进程任重道远,民族解放军制造汽车炸弹袭击,前革命武装力量高级别领导人伊万·马克斯宣称重组哥伦比亚革命武装力量并与民族解放军结盟。危地马拉、萨尔瓦多、海地等中美洲及加勒比国家因府院之争或社会抗议,频频陷入政治危机。新冠肺炎疫情暴发后,拉美国家普遍将政策议程重心转向防疫抗疫,但巴西等国因防疫、复工政策分歧,国内政治矛盾有所激化。

二、经济衰退加剧金融动荡风险

拉美经济多年持续低迷、复苏乏力,2019年仅增长0.1%。拉美多国金融风险不断聚集,2010—2018年,地区国家政府债务、私人部门债务分别增长80%75%。全球疫情又使拉美国家经济雪上加霜,一些国家债务金融风险呈现恶化趋势。其中,阿根廷金融动荡牵动国际金融市场神经,主权债务重组迫在眉睫;中美洲、加勒比小国及部分安第斯国家财政、债务风险快速上升。哥斯达黎加、厄瓜多尔、巴拿马及巴巴多斯、牙买加等国主动寻求主权债务重组或向国际金融机构申请金融援助。世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构发布报告称,目前全球正迎来第四次债务浪潮,其中拉美多国面临严峻的主权债务风险,已成为全球新兴市场中最为脆弱的一环。此外,委内瑞拉、古巴、尼加拉瓜左翼政府经济困难,外汇储备严重不足,物资供应短缺较为严重。

三、域内关系呈现动荡分化重组态势

阿根廷、乌拉圭、巴拿马等七国大选后,拉美政治版图左降右升”“左退右进总体趋势仍在延续,左右翼力量博弈持续加剧。玻利维亚前总统莫拉莱斯赴墨西哥、阿根廷寻求政治避难,玻临时政府同墨、阿两国关系趋于紧张,并宣布与古巴中止外交关系。多数利马集团成员国承认委内瑞拉临时政府,地区国家在涉委问题上的分裂和矛盾不断显现。受美国长臂管辖经济制裁影响,古巴、委内瑞拉同域内外国家开展经贸合作日益艰难。南美洲国家联盟解体,拉共体BBIN真人陷入低潮,南方共同市场改革举步维艰,拉美一体化合作总体遭遇严重挫折。拉美国家面对域内疫情扩散蔓延趋势,各国在疫情防控方面面临着医疗资源保障不足、政策协调沟通不畅等困境。

四、暴力示威抗议触发社会动荡

厄瓜多尔、智利、玻利维亚、哥伦比亚等多国相继爆发游行示威活动,引发大规模社会骚乱和暴力事件。拉美这一轮社会抗议具有很强的破坏性,严重危及社会治安和公共秩序,厄瓜多尔、智利和玻利维亚三国一度宣布国家进入紧急状态。据英国经济学人智库评估,2019年拉美社会动荡大致有四种情景。一是由政府合法性分歧引发的社会冲突,如委内瑞拉临时政府组织的游行示威,朝野对抗一时难以缓解;二是因政府采取紧缩政策引发的社会抗议活动,如厄瓜多尔、智利、哥伦比亚等国宣布取消燃油价格补贴、上调地铁票价、调整最低工资政策,导致爆发大规模游行示威抗议事件;三是因大选结果分歧引发的社会冲突,如玻利维亚因对大选结果产生分歧,全国近十个城市爆发暴力骚乱;四是因腐败问题导致的社会抗议,如近年来巴西、阿根廷、秘鲁、哥伦比亚等国腐败案曝光后,频繁引发反腐社会抗议浪潮。应注意的是,近期巴西、秘鲁和智利等国新冠肺炎确诊病例仍处于迅速攀升阶段,南美洲可能成为世界疫情新震中,这无疑将给南美国家的政治社会稳定带来更大压力。

 

拉美局部动荡的主要根源

拉美局部动荡本质上是地区国家面临的各种矛盾积聚、交织和相互作用的结果。这一轮局部动荡是拉美地区范围内的综合性问题,加之目前拉美多国防疫形势严峻,面临的困难和挑战增多,很大程度上折射出拉美长期积累的深层次矛盾。这些矛盾既有收入分配不公、医疗公共BBIN真人供给不足等经济社会矛盾,也有政争、党争等民主体制治理问题引发的政治矛盾以及美国因素的干扰影响等。总体上,拉美局部动荡的主要根源涉及政治、经济、社会及国际关系等诸多方面。

一、政治根源: 竞争性民主体制存在缺陷

拉美国家经历了20世纪80年代第三波民主化浪潮以及90年代的新自由主义改革之后,政治参与的社会面不断扩大,但又普遍面临民主体制、政党BBIN真人不足的矛盾。正如亨廷顿所言,拉美政治不稳定的原因,是政治参与的平等性提高过快,新的社会集团被迅速动员起来卷入政治,同时政治体制的发展步伐却又缓慢,往往造成暴乱与动荡。毋庸置疑,拉美地区局部动荡带有民主政治体制问题的深刻根源。

一是民主体制存在内生不稳定性。拉美有20个国家实行总统制,多数加勒比国家实行议会制;立法机构方面有18国采用两院制、15国采用一院制。拉美的总统制政府、比例代表制议会及多党制竞争相组合的民主制度安排,具有先天的不稳定性缺陷。拉美三权分立的民主体制运行效能较低,行政与立法机构之间普遍存在政治僵局,容易导致政治危机。例如,由于在防疫和复工政策上存在分歧,巴西联邦政府、国会、司法机构及地方政府政策沟通协调困难,直接影响了巴西防疫最佳时机和效果。

二是政争党争加剧政治矛盾。拉美国家普遍实行多党制,如巴西、阿根廷的全国性政党分别高达32个和57个,墨西哥有影响力的主要政党也将近10个。多年来拉美主要国家传统大党内部加速分化或派系重组,新兴中小政党加快崛起,有关人权、环保、女性权益保护等非政府组织异常活跃。上述政党、组织均具有较强的社会动员能力,政争党争的社会范围扩大,极易加剧政治动荡。目前拉美围绕新冠肺炎疫情的政争党争较为突出,一些拉美国家有关选举或政治改革议程被迫推迟延期,同时围绕防疫和复工的政策分歧也不断浮出水面。

三是民主制度BBIN真人短板突出。尽管拉美地区民主观念已深入人心,但地区国家的民主体制多具有外部移植特性,不少民主制度BBIN真人短板不断暴露。如三权分立制衡效果不彰,导致民主治理成效遭受质疑;传统政党面临代表性危机和信任危机,常常因选举发生内斗、内耗甚至分裂;大选结果分歧成为拉美政治博弈常态,常常两轮选举后仍未能消除国内政治对立极化状态。同欧美发达国家相比,拉美国家民主政体BBIN真人短板主要表现在民主质量上,即普遍存在司法腐败、竞选融资不规范等相关民主治理难题。

二、经济根源: 内外不利因素明显增多

拉美国家多为资源型新兴市场国家,长期以来经济结构单一、产业转型升级较为缓慢,且市场和融资两头在外,极易遭受外部冲击,内生增长和自BBIN真人调整受限较多。多年来拉美国家经济衰退压力加速向政治、社会等领域传导,特别是目前全球疫情及国际大宗商品价格下跌进一步使拉美地区经济遭受重创。

一是外部冲击不断增强。全球经济主要通过大宗商品价格、国际贸易、融资及合作渠道等对拉美经济增长产生影响。据联合国拉美经委会数据,2019年全球大宗商品价格同比下跌5.4%,拉美贸易条件指数下跌1.4%、对外出口总额萎缩2.3%。据国际货币基金组织测算,中美两国若各自增长放缓1%,将导致智利、秘鲁、墨西哥等国增长下降0.5%-0.7%;国际金融市场持续急剧波动将导致拉美主要经济体增长放缓0.5%-1%。据联合国拉美经委会最新评估,全球疫情将造成拉美经济衰退9.1%,拉美应对外部冲击的脆弱性将进一步显现。

二是内生增长动力严重不足。21世纪以来,拉美国家主要依靠大宗商品出口拉动增长,基础设施BBIN真人投入严重不足,科技创新及产业转型升级缓慢,甚至部分国家出现了去工业化现象。据世界银行测算,受技术创新不足及参与全球价值链有限等因素影响,2003—2008年拉美国家平均劳动生产率增长仅为1.7%2013—2018年下滑至0.4%2013—2018年巴西、阿根廷等地区大国的全要素生产率则为负增长。2020年年初以来,受全球疫情防控影响,巴西、墨西哥等国汽车、电子等产业供应链均受到严重冲击,高附加值产品生产及出口将面临更多困难。

三是政策调整加剧国内政治矛盾。由于经济增长趋缓、结构性改革难以推进,部分国家纷纷出台财政紧缩、削减补贴等政策举措,往往激起大规模社会抗议浪潮。如厄瓜多尔、智利、哥伦比亚均因公共交通涨价、取消部分社会补贴等引发严重社会动荡;巴西、阿根廷、墨西哥亦因政府缩减民生投入而频频爆发大规模示威游行。根据泛美卫生组织报告,2019年拉美地区公共卫生支出占地区国家国内生产总值(GDP)的比重仅为3.7%。面对当前严峻的疫情压力,拉美多国财力有限、捉襟见肘,且医疗设施资源供应短缺,政策调整空间相对有限。

四是面临刺激增长和化解风险双重挑战。目前,拉美多国债务、金融风险较前有所上升。因部分社会刚性支出和高债务存量的利息支出,地区国家投资能力普遍遭受挤压,政府刺激增长的力度严重不足。例如,2019年巴西、阿根廷联邦政府债务利息支出占GDP比重分别高达4.7%4.0%。因此,政府难有多余财力刺激增长,或满足扩大社会支出的诉求;与此同时,为防范化解疫情风险,拉美国家普遍将政策重点聚焦防疫抗疫,且短期内实现全面复工复产面临较大困难,这会导致经济形势进一步恶化。

三、社会根源: 多重不稳定因素显现

近年来,拉美社会不平等加剧,失业人口增加,暴力犯罪活动猖獗,多国腐败案件频频曝光。近期部分国家应对新冠肺炎疫情不力,造成感染病例及死亡人数迅速上升。总体看,拉美地区在社会层面积累了诸多不稳定因素,目前社会整体趋向紧张与不稳定。

一是民众对现有政治体制信任度下降。根据拉美晴雨表民意调查,2013—2018年,受访民众对民主的支持度由56%下降到48% ,其中对政党、政府、议会及司法的信任度分别由24%49%32%30%下跌至13%32%21%24%。拉美选民对政府、政党不信任感上升,对司法公正普遍存有疑虑。尤其是多国腐败案频频曝光后,选民对民主体制的信任度更是大幅下降。目前,拉美国家应对疫情的资源、能力有限,且面临更多民生保障压力,这可能会使民众对政府的不信任感进一步上升。

二是中产阶层返贫现象严重。21世纪前十余年,拉美经济迎来大宗商品繁荣黄金周期,加之政府广泛实施社会补贴或扩大社会支出政策,中产阶层规模迅速扩大,贫困人口减少6600万人。但受经济衰退影响,2015—2019年拉美国家出现中产阶层返贫现象,社会贫困恶化逐渐显现。2019年,拉美地区贫困和赤贫人口分别高达1.91亿人和7200万人,贫困率和赤贫率分别为30.8%11.5%。据联合国拉美经委会预测,受疫情影响,拉美劳动力市场将显著恶化,预计2020年失业率将高达13.5%,新增失业人口4410万人,新增贫困人口突破4500万人。

三是移民浪潮加大地区稳定压力。委内瑞拉及中美洲国家移民问题日益突出。委内瑞拉移民主要流向周边邻国,占用移居国大量公共资源及就业机会。截至20196月底,委内瑞拉移民约400多万人,其中130万人生活在哥伦比亚、76.8万人在秘鲁、28.8万人在智利、26.3万人在厄瓜多尔、16.8万人在巴西、13万人在阿根廷。据智利国家统计局数据,近年来外国移民在智利的就业率为76%,就业人数达90多万人,其中非正规就业比例较高。针对2019年爆发的大规模社会抗议,智利、哥伦比亚、厄瓜多尔政府均宣称有外国移民卷入其中。目前,拉美域内积累的大量移民也为不少国家应对疫情带来了压力。

四、国际关系根源: 美国因素影响上升

美国总统特朗普上台后重拾门罗主义,不断加大对拉美地区的介入和管控力度,极力将拉美左右翼之间的分歧推升为拉美域内主要矛盾,导致拉美域内国家间关系更加复杂。特朗普政府对拉美国家的干涉政策是导致拉美局部动荡的最主要外部因素。

一是极力重振西半球霸权。特朗普政府试图激活美国主导的美洲体系,旨在重振美国的西半球霸权。为确保对拉美政策BBIN真人于美国国内政策及全球战略议程,美国不断加快对拉美战略布局。一方面,重新谋划国别布局,拉紧同巴西等地区大国关系,更加突出中小国家重要性;另一方面,推出美洲增长倡议,加大对拉美地区基建、能源等关键领域投入力度。特朗普政府还不断向拉美国家施压,要求其配合美国全球政策议程,使得拉美国家在坚持多边主义、参与全球经济治理改革等方面面临更多挑战。美国企图重振西半球霸权体系,以维护其在西半球地区秩序演变中的主导地位。

二是强力干涉拉美国家间关系。特朗普政府打着维护地区自由、民主和人权的旗号,在对拉美政策上打左拉右,挑唆拉美国家内部及国家间关系,极力将拉美地区左右翼政府的政策分歧营造为地区主要矛盾。例如,美国积极为委内瑞拉所谓的临时政府站台,最大限度调动地区盟友,对马杜罗政府采取更为严厉的政治和外交孤立。美国还向阿根廷施压,要求阿方支持玻利维亚民主进程。美国强力干涉拉美地区内部事务、破坏拉美国家团结,凸显了美国在西半球的霸权地位。

三是利用国际及地区组织加大对拉美地区的渗透。依托美洲国家组织,美国不断加大对委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚、尼加拉瓜等国的政治干涉。通过国际货币基金组织、美洲开发银行等国际金融机构,美国不断加大对阿根廷、厄瓜多尔及部分加勒比国家的政策影响。美国还大力支持拉美国家人权非政府组织,特别是加大对左翼执政国家反政府力量的政治和资金支持,以渗透和影响拉美国家内部事务,BBIN真人美国在拉美地区的利益。

四是大力排挤域外大国在拉影响力。特朗普政府极力炒作俄罗斯、中国同拉美国家的关系,蓄意排挤域外大国在拉影响力。20191月,美国出台对拉战略报告,系统评估了二战结束以来美国创建并主导的西半球体系,认为美国同域外大国展开竞争仍具有天然战略优势。此外,美国以长臂管辖加大对古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜等国的经济制裁力度,阻碍域内外国家同上述三国开展经贸合作。据美国财政部报告显示,截至201912月底,美国新增制裁涉委相关企业、金融机构80多家、油轮40多艘,其中部分企业属于俄罗斯、伊朗等国。

五是消极防疫带来负面示范作用。全球疫情暴发初期,特朗普政府的消极防疫政策给不少拉美国家带来了负面影响,尤其使巴西等地区国家政府对疫情严重性认识不足,错过了疫情防控最佳时间窗口。疫情之下,美国仍对古巴、委内瑞拉等国保持高压制裁态势,严重阻碍了两国开展国际防疫物资采购与合作;美国还大规模遣返拉美国家非法移民,使得墨西哥、中美洲国家面临更多疫情扩散风险。目前,拉美多国疫情尚未得到有效控制,短期内防控形势仍不容乐观。

 

拉美地区形势演变的影响因素与前景

拉美地区局部动荡的导火索、表现及影响存在较大国别差异,但其动荡根源则是政治、经济、社会及国际关系等各种矛盾趋向紧张并不断激化的产物。拉美地区局部动荡对部分国家政策议程、域内关系及美拉关系等产生了重要影响。例如,智利大规模社会骚乱不仅对智利政局产生冲击,也对全球重大议程产生不利影响。皮涅拉政府宣布放弃原定于201911月和12月主办单位:BBIN真人_bbin软件下载-官网APP下载 APEC)领导人非正式会议和联合国气候变化大会,优先应对国内局势。智利长期以来被视为拉美地区发展的成功典范和第一个迈出中等收入陷阱的拉美国家。事实上,智利模式发展到今天已经面临事关可持续发展的结构性瓶颈,亟须推动新一轮经济改革。

未来一段时间,拉美地区整体局势将继续酝酿新变化,特别是新冠肺炎疫情向拉美扩散蔓延以及巴西、秘鲁、厄瓜多尔等国疫情依然严峻,为拉美政治、经济和社会形势变化增添了新的复杂因素。总体看,拉美地区形势演变将面临以下重要影响。

一是外源性不确定、不稳定因素持续增多。全球政治格局演变、大国关系调整及域内国家关系变化将继续对拉美国家政治发展、经济增长及地区格局变化产生重大影响。无论是拉美地区大国还是地区中小国家均将继续面临大国博弈及战略竞争压力。与此同时,由于美欧保守主义仍将持续,拉美国家在坚持多边主义立场、维护多边贸易体制和规则、推动跨区域贸易谈判议程以及维护本国经济金融安全和加强债务治理等方面将面临更多外部压力。

二是民主治理体制面临改革挑战。拉美地区局部动荡充分暴露出部分国家长期积累的尖锐政治和社会矛盾,也折射出拉美国家在民主体制、治理机制BBIN真人等方面存在的种种弊端。由于大规模社会骚乱的对抗性、破坏性给社会稳定带来极大冲击,地区国家普遍支持并承诺维护地区稳定和民主秩序。依靠民主体制框架化解国内矛盾仍是拉美国家解决问题的基本遵循,但民主治理的代表性、包容性、有效性等问题有待进一步解决。

三是经济改革方向深受西方影响。目前,拉美国家的政策焦虑感普遍上升,内外压力正倒逼其启动新一轮结构性改革,多国寄希望于财政、金融、劳工、养老金、教育等领域改革取得进展。在这一背景下,美欧国家及国际机构不断对拉美国家改革议程施加影响,如国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构正不断对阿根廷、厄瓜多尔等国施加政策影响;特朗普政府大力支持巴西、哥伦比亚等国加入经济合作与发展组织(OECD),有意将更多拉美国家纳入西方治理体系。20204—5月,哥伦比亚、哥斯达黎加已经成功加入OECD,巴西、阿根廷、秘鲁等国也正在谋求加入,拉美国家仍将在美西方主导下寻求新的经济治理和改革模式。

四是地区格局重构面临更多域内磨合。拉美国家内顾倾向进一步上升,对外关系目标更多BBIN真人于国内政策议程。地区左右翼之间的矛盾仍会延续,玻利维亚前总统莫拉莱斯赴墨西哥、阿根廷寻求政治避难,引发相关国家关系紧张。委内瑞拉、秘鲁、玻利维亚等国政局仍处于过渡期,特别是委内瑞拉问题将持续成为地区焦点,并将面临更多地区右翼国家压力。上述国家内部政治矛盾或将进一步激化,并向邻国或域内扩散。此外,拉美地区一体化短期内也难以焕发新活力。

受新冠肺炎疫情冲击,拉美多国不稳定因素较前增多,政治经济局势也面临更多新变数。目前,拉美多国疫情仍处于上升期,疫情已给拉美国家政策议程带来严重干扰,多国国内围绕防疫、复工及民生政策斗争激烈,国内政治矛盾加剧。同时,疫情令拉美地区经济雪上加霜,多国债务金融风险攀升,债务违约概率大幅上升;拉美国家失业、贫困人口急剧增加,社会治安不容乐观,社会不稳定局势较前更加严峻。特朗普政府利用疫情对委内瑞拉、古巴保持高压制裁态势,并且对协调应对西半球国家抗疫态度消极,使得这些国家面临严重的公共卫生安全危机。

 

   

现阶段,拉美国家面临的内外复杂、多变、突发因素明显增多。针对拉美地区局部动荡现象,既要考虑当今世界正处于百年未有之大变局的大气候,也要考虑拉美地区局势酝酿新变化的小天气。一是要以正确的历史观看待拉美国家所处的发展新阶段。拉美地区局部动荡的根源仍是发展和治理问题。目前拉美局势整体保持稳定,各国在加大防疫抗疫投入力度的同时,仍将刺激经济增长、保障民生、保持社会稳定作为政策优先目标,仍在继续探索符合本国国情的发展道路。二是要以正确的大局观看待拉美国家面临的主次矛盾。世界经济增长放缓、大国关系深度调整及全球治理改革困难重重,特别是当前全球公共卫生治理机制面临挑战,导致拉美面临的外源性不稳定、不确定因素更加突出;域内政治版图加速演变,地区组织和治理机制BBIN真人陷入低潮,美国仍是拉美地区秩序和格局重构的最大外部干扰因素。三是要以正确的角色观看待中拉关系发展前景。在冷静分析拉美局势变化的同时,要把中拉关系摆进去。既要看到中拉关系目前面临的地区复杂形势,特别是美国因素对中拉关系干扰、破坏的一面上升,也要看到中拉关系发展的根基日益牢固,利益融合日益深厚,抗外部干扰能力逐步增强。中拉以共建一带一路为契机,二者之间的利益纽带更加牢固。中国秉持人类命运共同体理念,通过分享抗疫经验、提供防疫物资、协助商业采购等方式,支持拉美国家抗击疫情,赢得了拉美各界的广泛赞誉。中国将继续成为拉美国家实现长期稳定、可持续发展的战略伙伴。

【本文是中国社会科学院拉丁美洲研究所创新项目构建中拉命运共同体:理论与实践创新(项目批准号: 2018LMSA01)的阶段性成果】

(作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所国际关系研究室副研究员)

(责任编辑: 苏童)

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