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大变局下的欧盟对非洲新战略探析

时间: 2019-09-21 作者: 赵雅婷

目前欧盟与非洲关系是建立在2000年签订的《科托努协定》和2007年出台的欧非联合战略的基础之上的,《科托努协定》将于202012月底到期,新协定正在谈判中。与此同时,第六届欧非峰会也将于202010月在布鲁塞尔召开。2020年成为欧非关系的重要年份。时值百年未有之大变局,欧盟与非洲关系处于深刻调整之中,并面临全新的挑战。39日,欧盟委员会发布题为《对非洲全面战略》(Towards a Comprehensive Strategy with Africa)的政策文件。这是继2005年欧盟委员会推出《欧盟与非洲: 走向战略伙伴关系》(The EU and Africa: Towards a Strategic Partnership)后,欧盟第二份明确提及战略的对非政策文件,标志着欧盟非洲政策的重大调整。本文拟对大变局下欧盟新非洲战略出台的背景和特征进行梳理,进而分析该战略存在的问题与局限,并对欧非关系的前景进行展望。

 

欧盟调整对非政策: 内外压力与变革下的身份重塑

当今世界处于百年未有之大变局,大国战略博弈全面加剧,国际体系和国际秩序深度调整,欧盟对外战略的根基遭遇冲击。与此同时,欧盟内部危机四伏,合作与发展遭遇挑战。非洲则在变局中不断发展,自主性显著增强,成为大国争相合作的对象。欧盟对非政策的调整基于外部变化、内部压力和利益诉求三方面的深层考量。

一、 国际环境: 百年变局动摇欧盟根基

百年未有之大变局下,旧的国际体系运行步履维艰,新的国际体系尚未建立,地缘政治冲突加剧,全球化进程受阻,欧盟遭遇全方位冲击。

第一,多边主义及其相关国际规则遭到破坏。欧盟自成立以来,一直是多边主义的坚定支持者。在自身定位上,作为基于西方价值理念发展起来的国家联盟,多边合作机制是欧盟的身份根基。在外交上,欧盟及其成员国在多边国际机构(联合国和世界银行等)中发挥着重要影响,以此维系自身的国际影响力。在实践中,欧盟利用多边组织来处理影响其安全与繁荣的威胁,涉及诸如气候变化、中东和非洲安全等多个方面。毫无疑问,多边主义的危机也是欧盟的危机。为此,德国总理默克尔在2019年慕尼黑安全会议上指出: 世界已四分五裂,但并没有被摧毁。BBIN真人必须为欧洲而战,为多边主义而战。

第二,美国缺位导致跨大西洋关系受损。特朗普当选美国总统后,奉行美国优先的单边主义政策,美国先后退出十多个国际公约和组织,成为全球化和多边主义的最大破坏者。美国的退群行为亦对欧盟的安全、外交与贸易关系造成负面影响。缺少了美国的支持,欧盟的安全与防务存在漏洞,在世贸组织中不再风光。新冠肺炎疫情蔓延下,特朗普政府对欧盟实施旅行禁令却对英国差别对待的做法进一步损害了跨大西洋伙伴关系。欧盟已认清现实,亟须发展可靠的地缘政治伙伴关系。

第三,中国发展带来全新的观念与模式。目前,中国已成为全球第二大经济体,其发展成就备受瞩目,发展模式与经验吸引了众多发展中国家。在中非合作中,中国秉持正确义利观与真实亲诚的理念,与非洲国家共建一带一路,构建中非命运共同体。相较于西方发展援助附带政治条件且低效,中国方式更受非洲国家欢迎,并切实推动了非洲发展。2019年,中非贸易额突破2000亿美元,中国已连续11年成为非洲第一大贸易伙伴。对此,欧盟深感在非洲的空间受到挤压,焦虑情绪日益明显。

二、 欧盟内部: 多重危机下的身份再定位

冷战结束后,顺应国际格局的变化,欧盟以规范性力量自居,其中包含五个核心规范(可持续的和平、社会性的自由、共识性的民主、超国家的法治、相互关联的人权)和四个次级规范(社会团结、公平与反歧视、可持续发展、良好治理)。规范性力量代表了欧盟的身份定位,亦界定了欧盟的对外政策,即在国际交往中突出强调欧盟核心价值理念,推广欧洲规范,以此影响非欧盟国家的观念,使欧盟在国际上产生规范性影响。然而,伴随接踵而至的债务危机、难民危机、恐怖袭击和英国脱欧,欧盟在经济、治理、安全以及信誉等多个层面皆遭重创。与此同时,在欧盟各项事务上,成员国存在明显的利益分歧,一体化的吸引力持续下降。内部失序亦反映在对外政策中。欧盟长期以规范性力量开展对外关系的路径难以为继,亟须寻找理想与现实的平衡点,在维护欧洲价值的同时,获得更大的硬实力。

为此,追求欧洲主权(或主权欧洲)成为欧盟新的身份定位。欧洲对外关系理事会的报告提出,欧盟应发展战略主权学说,即从中美俄等大国手中恢复欧洲失去的主权,以一体化的力量提高成员国在地缘政治中独立于外部力量的竞争力,实现自主决策,开展更有效的谈判。欧盟应比以往任何时候都要团结,通过规则与机构改革,实现统一欧洲外交政策。为更好地匹配这一战略需求,冯德莱恩主政欧盟委员会后,欧盟新设地缘政治委员会(Geopolitical Commission),试图在国际舞台上凭借经济实力来追求更大的政治影响力。

三、 非洲因素: 非洲自主性提升与欧盟对非洲诉求的变化

在经历20世纪80年代失去的十年90年代动荡的十年后,非洲进入了快速发展期。目前,非洲形势总体保持稳定,经济逐步向好,联合自强势头上升。伴随实力的增强,非洲在外交中形成了具有自身特色的规范与价值,逐渐用一个声音说话,自主性得到提升,主要体现在三个方面: 一是在国际合作中,非洲主动开展同联合国的合作,在能力BBIN真人与和平安全等方面获得联合国全方位的支持。在国际权力分配谈判中,非洲国家主动敦促发达国家和原宗主国履行从援助到市场准入等各领域问题上的承诺,在同欧盟的不平等经济伙伴协定谈判中,则明确提出反对意见。二是在发展战略方面,从非洲发展新伙伴计划到“2063年议程的提出,非洲在探索自身发展道路上愈发成熟。三是在非洲和平安全BBIN真人中,非盟及次区域组织能够秉持以非洲方式解决非洲问题,在处理内部动乱和应对外部干预时坚持原则、积极斡旋,取得显著成效。

面对非洲实力与自主性的增强,欧盟对非洲的利益诉求亦产生变化,试图通过发展欧非关系解决自身问题。在《科托努协定》和《欧非联合战略》框架下,欧盟希望全方位维护传统势力范围,通过带有政治导向的、安全发展相关联的援助政策促进非洲和平与安全BBIN真人,并施加规范性影响,在非洲推广西方民主制度和发展模式。为此,欧盟的非洲政策聚焦于和平与安全、人权民主良治、援助以及非洲发展。2007年以来的几届欧非峰会,议题虽有更新,但核心内容变化不大。随着内外环境的变化,欧盟对非洲的利益诉求由外化的维护国际地位施加规范性影响,转变为内化的维护本土安全、保护成员国的各项利益。这种转变表现在多个方面: 一是由于非法移民数量达到前所未有的高度,移民问题成为欧盟的优先关注事项。二是欧洲经济持续低迷,欧盟重新关注对非投资与贸易。三是气候变化问题迫在眉睫,欧盟加大了对气候与环境问题的投入。

 

欧盟对非洲新战略的内容与特点

为应对国际变局,维护欧盟合法性,保护成员国利益,欧盟委员会于20203月发布了全新的非洲战略。具体内容包括五大合作领域: 能源绿色转型、数字化转型、可持续增长和就业、和平与治理、移民和人员流动。为配合上述领域合作的开展,新战略亦提出对非合作十项行动: 通过切实遵守《巴黎协定》最大限度地提高绿色转型的收益,最大程度地减少对环境的威胁;促进非洲大陆的数字化转型;大幅增加在环境、社会和财务方面可持续的投资,抵御气候变化的影响,扩大使用创新性融资机制,推动促进区域和大陆经济一体化;支持非洲国家采取改善营商环境的政策和监管改革举措以吸引投资者,包括BBIN真人公平竞争的商业环境;快速增强非洲教育、知识和技能及科研创新能力,特别关注妇女和青年;通过结构化和战略性合作,调整和强化欧盟对非维护和平的努力,特别关注最为脆弱的地区;将良治、民主、人权、法治和性别平等纳入行动与合作范畴;综合运用人道主义、发展合作、和平与安全干预措施,确保有效应对冲突和危机;确保平衡、协调和全面的移民和人员流动伙伴关系;加强以联合国为核心、基于规则的国际秩序和多边体系。欧盟对非新战略为未来的欧非伙伴关系规划了一份全面框架,促进双方实现共同目标并应对全球挑战。此次欧盟对非战略调整具有如下特征。

第一,欧盟内外政策一致性增强,对非新战略是欧盟委员会主席冯德莱恩施政纲领的重要内容。冯德莱恩于2019121日正式上任,她曾表示将建立一个强大而团结的欧盟,在欧盟内部推出绿色新政,在应对气候变化和发展数字化方面做出更多努力。欧盟的非洲战略亦新加入并特别关注绿色转型和数字化转型,并指出以上将是未来欧非合作的主要目标领域。欧盟主要成员国在绿色和数字化转型中有较强的技术优势,因此希望将内外政策充分结合,以较低成本维持对非影响力,同时缓解内部问题,促进自身发展。

第二,非洲地位和重要性得到提升,欧盟倾向于同非洲发展大陆间的平等伙伴关系。欧盟新成立的地缘政治委员会认识到,如果欧盟希望成为全球政治的真正参与者,它需要制定强有力且统一的外交政策,对其具有竞争力的地区加强关注,深化合作,并注重发展落后于其他大国的领域,非洲就是最佳选择。长期以来,欧非关系囿于援助者受援者模式,通过在援助中附加政治条件干涉非洲国家内政,致使非洲国家对欧盟及其成员国家长式的行事作风颇为不满,双边关系发展受限。为此,以冯德莱恩为首的欧盟委员会提出同非洲发展平等伙伴关系,试图改善非洲对欧盟的固有印象。平等伙伴关系的概念并不新颖,早在2007年《欧非联合战略》推出时已被提出,但缺乏强有力的实际行动。目前,欧委会希望在多边主义层面深化与非盟的合作,平等伙伴关系的推进将是双边关系能否获得实质改善的核心因素。

第三,欧盟对非洲新战略更加务实,经贸合作地位提升,政治导向看似弱化实则更加隐蔽。欧盟调整对非政策的背后是欧盟作为超国家行为体政治经济实力与国际政治影响力逐渐走弱的无奈。在当前欧盟面临内忧外患,自身认知遭遇挑战的情况下,其已无力维持传统的对非政策,趋向务实是必然结果。新战略以欧盟自身发展重点为出发点,确定了对非政策的优先领域。具体表现在: 一是经贸合作得到重点关注,欧盟试图以市场力量强化在非洲的地缘政治影响。从文件内容看,合作领域的前三项与十项行动的前五项均属于经贸领域。虽然经贸合作一直是欧非关系的重要领域,但此前欧非经济伙伴协定谈判进展缓慢,且欧盟对非政策更多关注高政治领域。通过此次战略调整,欧盟希望以其市场体量与技术优势增强对非影响。二是政治导向逐步弱化,但重要性不减,将以更隐蔽的方式出现在对非政策中。自2014年欧非峰会以来,欧盟对人权、民主和良治等政治导向的强调便开始弱化,到2017年峰会更是将人权和民主等隐藏在和平、安全与良治的合作框架下。此次对非新战略也反映出欧盟对规范性外交的直接追求下降,转而关注解决自身问题。未来欧盟附加政治条件的行为将变得更加隐蔽。

 

欧盟对非洲新战略的问题与局限

欧盟对非洲新战略充分反映出百年变局下欧盟为克服身份困境、维持国际影响所作出的巨大调整与努力。然而,该战略依然存在诸多问题与局限。

第一,非洲新战略虽展现了政治雄心,但几乎每一项合作领域都存在问题,诸多目标缺乏明确且有资金支持的行动。欧盟对非洲新战略明确了欧非双方的共同利益,包括发展绿色经济、改善商业环境、推进教育等八项内容,几乎覆盖了双边关系的各个领域。新战略看似宏大而美好,实则存在诸多隐患。例如,绿色转型在欧盟内部便引起了较大争议(波兰等对传统能源产业依赖较强的国家对此表示抵制),而且鉴于非洲正处于工业化起步阶段,绿色经济并非当前迫切需求,该议题恐长期停留在文件共识层面;数字转型合作缺乏明确的计划,弱势群体获得数字化BBIN真人的权利无法保障,同时在非洲快速推行电子政务合作也是不切实际的;通过私人领域的投资以促进增长和就业的举措存在困难,非洲最不发达国家(LDCs)几乎无法募集到所需资金。同时,饱受诟病的分区域经济伙伴协定(EPAs)推进困难,面对非洲大陆自贸区(AfCFTA)的成立,欧盟对非贸易合作亟须新的突破。此外,新战略最大的问题是欧元区整体经济疲软以及英国脱欧带来100亿欧元的资金缺口使欧盟2021—2027的多年度财政框架(MFF)谈判存在较大分歧,对非相关政策与行动必将受到资金短缺的影响。

第二,非洲新战略提出的合作与行动以欧洲为中心,忽略了非洲国家的差异性,并且对非盟与成员国关系的认知存在偏差,欧非双边合作难有实质进展。对非政策的欧洲中心主义,一方面,体现在欧盟提出的五项优先合作领域对内为配合欧委会新政,对外则为维护欧盟利益,对非洲的需求和利益并没有深入思考,也没有顾及非盟54个成员国巨大的差异性。提出绿色转型合作是为配合欧盟计划到2050年成为第一个实现碳中和的大陆;提出数字化转型、可持续增长与就业则为助推欧盟引领行业标准,带动经济增长,以市场力量继续推行欧盟规范;而安全和移民问题则关乎欧洲大陆的稳定。以上种种都没有提及非洲国家间的发展差异。另一方面,欧盟在处理对非关系中,以欧洲中心主义审视非洲,对非洲的认知存在偏差与误区。尽管欧盟和非盟的结构看起来相似,但欧洲和非洲一体化的发展方式却存在本质差异。非洲一体化从根本上建立在进行协商的政府间逻辑基础上,因此非盟的决议在实施中需协调成员国的优先事项与次区域动态。而欧洲更习惯于这样理解: 非盟是得到非洲国家授权的超国家组织,会根据已签署的协议直接代表非洲开展行动。认知偏差导致欧非伙伴关系设定的诸多合作目标难以得到有效落实。在非洲新战略中,欧盟依然更倾向于同非盟建立合作关系,对于非盟及其成员国之间的利益差异问题没有提出解决办法。

第三,非洲新战略仍努力维护西方模式,真正平等伙伴关系难以实现。此次欧盟调整对非战略并反复强调非洲的重要性,确实为欧非关系带来了新内容与新契机。但归根结底,政策的实质依然是维护西方模式对非洲的影响。对非关系中的西方模式建立在官方发展援助体系与西方价值体系基础之上。多年来,欧盟通过带有政治导向的发展援助,控制着非洲国家的公共BBIN真人领域,并影响着受援国政策的制定,还在西方价值观下培养了一批非洲的政治精英,增强了欧盟的软实力。尽管近几年政治导向的重要性下降,但其背后所代表的欧洲规范、价值以及模式并不会被欧盟轻易放弃。冯德莱恩提出技术主权概念,认为这是欧洲必须具有的能力,即必须根据自己的价值观并遵守自己的规则来做出自己的选择。在非洲新战略中,欧盟试图通过以技术优势制定国际行业标准,通过与非洲进行数字化转型合作继续输出欧盟的规范与价值。由此可见,欧盟对非政策的核心思想并没有发生本质变化,发展欧非伙伴关系仍要在欧盟主导之下。在当前欧非实力依旧悬殊的情况下,欧盟提出的真正平等伙伴无从谈起,新战略的效果将大打折扣。

 

欧非关系的前景展望

冯德莱恩领导的欧委会凭借其地缘政治野心,试图将欧盟定位为多边领域的领导者,并建立必要的政策工具,更加公开地捍卫欧洲利益。新的定位与外交也意味着欧盟正在寻找盟友,并寻求巩固已经建立的伙伴关系。发展同非盟及其成员国的伙伴关系就包括在其中。当前欧盟已推出全新对非战略,未来欧非关系将呈现如下发展趋势。

一是针对欧盟提出的五大合作领域,欧非在贸易投资与和平安全方面的合作将进一步深化。在贸易投资和就业领域,双方在增加对非投资、开展贸易、促进就业与可持续发展方面有共同利益。冯德莱恩支持非洲大陆自贸区BBIN真人,希望达成欧非大陆之间的自由贸易协定。此外,欧非在经贸投资领域都有较强的政治合作意愿。除了促进非洲自贸区的发展,从根源上协助解决移民问题外,欧盟还可以在同其他域外大国的竞争中争取筹码。424日,欧盟外交和安全政策高级代表何塞·博雷利发表了题为《后疫情时代的世界已经到来》的文章,其中明确提出了对当前欧盟及其成员国依赖中国制造而引发的担忧。他指出应重新配置生产活动,促进供应来源多样化,并缩短供应距离。欧盟可能向非洲转移更多相关产业链,推动欧非经贸合作的进一步发展。和平与安全一直是欧非合作的重点领域。欧盟支持非盟和平与安全架构BBIN真人,通过非洲和平基金(APF)促进非洲和平与稳定,并取得了一定成效。非盟“2063年议程第一个十年计划中,消弭枪声(Silencing the Guns2020年的紧要议题。欧非双方有较强的政治意愿推进合作。

二是移民问题将是影响未来欧非关系的重要议题,但在近期达成共识的可能性较低。移民问题在欧非关系中的话语从移民发展移民安全关联转变。双方虽均认同议题的紧迫性与重要性,但存在严重分歧。欧盟意在制定更加严格的移民管控条款,利用援助条件与经济投资等方式促使非洲国家加强边境管控,并接收欧盟遣返的非法移民。此举遭到非洲国家的强烈反对,他们希望欧盟提供更多的援助并拿出切实的举措推动真正意义上的发展,从而在根源上解决移民问题。未来欧盟和非洲需要将短期管控转变为长期合作以共同应对移民问题,并就正常人员流动与非法移民等问题实行分类处理与解决。然而,欧非双方必将在移民问题上存在长期博弈。

三是受新冠肺炎疫情冲击,欧盟在非影响力或将下降,欧非关系的不确定性增强。非洲新战略是新冠肺炎疫情全球大流行之前欧盟发布的最后一个外交战略文件。当前疫情全球蔓延将使欧非关系发生变化。首先,新冠肺炎疫情使欧盟的行动能力遭到空前质疑与挑战,这将间接削弱欧盟在非洲的影响力。目前,非洲呼吁国际社会提供1000亿美元的经济救助计划,并适当减免其债务。欧盟于48日决定将32.5亿指定用途的欧元投入非洲(撒哈拉以南非洲20.6亿、北非11.9亿),欧洲可持续发展基金(EFSD)将提供14.2亿欧元贷款。这些资金均来自欧盟本年度已有预算,且附加了诸多限制条件,与非洲的需求仍有较大差距,这将使非洲进一步降低对欧盟的期待。其次,2020年度全球经济陷入衰退,欧盟各项预算将进一步减少,非洲新战略将更加缺乏资金支持。面对欧盟的抗疫表现与自顾不暇,非洲将更加独立自主,以减少对西方的依赖,欧非双边关系的不确定性也将增加。再次,公共卫生和数字化转型间的合作将注入新动力。非洲新战略中对公共卫生的关注较少,目前的合作主要为抗击疫情。如发展长远伙伴关系,该议题应占据更加重要的位置。在数字经济方面,新冠肺炎疫情带来的生活方式改变预示着未来数字化转型有广阔市场,加之非洲有庞大的年轻人口,双方在该领域的合作需求将增加。

总之,面对国际大变局带来的内外压力,欧盟重新进行身份定位,决心追求欧洲主权。为适应这一身份变化,欧盟提升对非关注度,发布对非洲新战略,以期在新形势下深化欧非伙伴关系,扩大在非洲的地缘政治影响力。非洲新战略继续关注贸易投资、安全、治理以及移民等传统领域,新增绿色转型与数字化转型,并将其作为未来伙伴关系的合作重点。在对非洲新战略指引下,欧盟将与非盟及其成员国进行协商与谈判,争取在新一届欧非峰会中发布联合声明。毋庸讳言,未来非洲在欧盟对外战略中将占据更加重要的地位,欧盟亦将运用市场力量与技术优势坚定地维护西方模式,扩展在非洲的软实力。然而,受新冠肺炎疫情影响,欧盟在非洲的投入或将下降,欧非双边关系的前景将面临新的不确定性。

(作者单位: 中国社会科学院西亚非洲研究所)

(责任编辑: 孟洪宇)

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