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欧盟作为“规范性力量”面临的挑战及前景

时间: 2019-09-21 作者: 金 玲

2002年英国国际关系学者伊恩·曼纳斯提出规范性力量欧洲的概念,认为理解欧盟国际身份需要超越此前法国学者弗兰克斯·迪歇纳提出的民事力量维度,从欧盟本身是什么的角度来认知欧盟在塑造国际关系规范领域的能力。欧盟成为规范性力量的前提是作为特殊国际行为体,其模式具有榜样性吸引力,其在世界范围内推行的规范与价值观念具有普世性特征,并能够影响其他行为体的信念和需求,最终使其他国家接受欧盟的价值与规范。2003年欧盟出台的第一份安全战略也明确指出了其在国际关系中的规范性作用,强调欧盟的发展造就了欧洲前所未有的稳定与和平,并通过传播民主和法治,推动更多国家转向民主政权

规范性力量提出以来,国际社会始终对欧盟作为特殊行为体本身的规范性、对外行动的规范性以及规范性的影响存在争议。从理论上看,有学者指出欧洲自诩进步力量,认为自身价值观念具有普适性,并将其作为干预合法性的来源,这本身就存在巨大争议。从政策实践看,欧盟国际身份的主导性特征仍是经济力量,仅在其周边地区及个别国家中作为规范性力量

尽管在理论和实践层面,欧盟的规范性力量定位具有一定争议,但其在国际社会中仍发挥着十分重要的特殊作用。可以说,欧盟作为规范性力量不仅依靠观念力量,而且建立在其民事力量的基础上,是特殊国际环境下的产物。冷战结束后,全球化高歌猛进,世界进入西方主导的自由主义秩序,多边机制获得各方青睐,欧洲模式的吸引力不断增强。欧盟的成功扩大使欧洲国家形成了一个广泛共识,即西方主导的全球化的胜利是所谓历史的终结,欧盟将成为未来世界秩序的典范。在此背景下,欧盟雄心勃勃地在全球范围内推行价值观外交,意在通过自身的市场力量、机制优势以及贸易和援助等政策工具,在全球输出欧洲模式,实现国际社会的规范治理

但是自2008年全球金融危机以来,国际格局和国际秩序深刻重塑,地缘政治和战略重组,18世纪以来建立在西方霸权基础上的世界秩序正走向终结,欧盟赖以发挥规范作用的基础和国际环境都发生了重大变化。危机前,欧盟依托自身一体化模式的力量,以多边主义为舞台,以跨大西洋关系为战略依托,在全球发挥特殊影响力。但在一系列危机的冲击下,欧盟的规范性存在受到普遍质疑,行为方式也日益背离其规范性力量定位。同时,欧盟作为特殊力量赖以存在的国际环境也发生重大变化,多边主义陷入前所未有的危机,跨大西洋关系遭遇重大挫折。特朗普政府在美国优先原则下,在全球范围内推动地缘政治竞争,使竞争和冲突的世界观和价值取向甚嚣尘上,欧盟在规范性力量地缘政治行为体中陷入两难。

 

欧盟秩序危机动摇其作为规范性力量的存在基础

 

欧洲一体化模式为其带来了稳定和繁荣,即塑造欧盟国际角色的最重要因素不是欧盟做什么说什么,而是欧盟是什么。欧盟曾向世界提供了一个中小国家联合起来应对全球化并维护自身利益的范例,成员国间的妥协与合作文化,发展中寻求市场、政府、社会以及自然间的平衡模式,无疑都是其作为一种发展模式的特征所在。如果说规范性力量提出时,欧盟实现了前所未有的稳定和繁荣,那么此时的欧盟则陷入了前所未有的混乱不确定。自债务危机发生以来,欧盟危机不断,难民危机、恐怖袭击、英国脱欧以及当下的疫情危机接踵而至。在应对危机的过程中,欧盟的制度性缺陷、成员国利益和价值观分歧,延误了欧盟及其成员国及时有效应对危机,也引发了欧盟存在的合法性危机。多重危机下,欧盟在一体化进程中所遵循的多样性中的统一原则出现动摇,其自身也难以被视为团结与合作的榜样。

由于成员国利益与价值分歧不断加剧,欧盟正经历前所未有的团结与共识危机,日益呈现出一个分裂的欧盟形象。债务危机期间,南北欧洲围绕救助问题相互指责。南方国家认为北方国家缺乏团结精神,北方国家则指责南方国家寅吃卯粮、不负责任。难民危机中,东西欧围绕价值和观念的冲突,给欧盟的所谓价值共同体打上问号。以德国为代表的国家主张多元、开放和包容,东欧国家则强调欧洲文化和价值观中的基督教认同,并认为德国和布鲁塞尔强制摊派难民的行为是道德帝国主义。如果说在英国脱欧谈判中,成员国尚能维护团结形象,疫情危机则再次击碎了欧洲团结的幻境。成员国各自为政,以至于意大利外长公开质疑欧盟的团结精神。

欧盟的每一次危机都冲击其团结原则,欧洲共同体精神已远不如从前,多样性中的统一逐渐沦为分歧和矛盾,成员国利益和价值冲突,已导致其对团结原则本身缺乏共识。欧盟委员会前主席德洛尔针对疫情期间欧洲缺乏团结提出警告,认为疫情暴露出的欧洲分裂倾向对欧盟而言无异于死亡威胁。欧洲各国内部同样出现多重危机,即主流政党式微、民粹力量上升、政党政治碎片化、社会运动高涨以及公投政治盛行等。英国脱欧曾历经长达三年之久的僵局和混乱;曾经的稳定之锚德国在2017年选举之后经历了史上最长也是最艰难的组阁;法国黄背心运动绵延数月,并波及整个欧洲;西班牙加泰罗尼亚的独立运动、比利时政府的长期缺位以及意大利政府的频繁更迭,都展现了不稳定的欧盟形象。

欧盟的规范性民主、自由、开放原则在内部也受到质疑。在政治层面,近年来欧盟与东欧国家尤其是波兰、匈牙利围绕民主和法治问题冲突不断,波、匈两国公开质疑欧盟的自由主义价值观,认为其威胁欧洲身份。在社会层面,由于欧盟缺乏应对全球化竞争的相应社会保障机制,并且其相关政策还对成员国自BBIN真人保护行为存在限制,因此欧洲各国出现了国家保护主义意识回归的现象;欧洲民众也越来越怀疑欧洲一体化及其倡导的开放、自由经济模式,导致欧盟出现民粹化趋势。欧盟内的民粹主义是一系列不同因素综合作用的结果,社会不平等和经济发展停滞起到了重要作用,与政治、文化和身份挑战共同为民粹主义运动提供了温床。

事实上,在深刻变化的国际环境中,西方式的自由民主不再是增长和繁荣的必要前提。欧洲模式出现危机,从根本上看是支持欧盟产生的原则在世界范围内和欧盟内部受到了质疑。如果说冷战结束后,欧盟作为独特的力量能在平衡的、多边的、以规则为基础的体系中发挥作用,那么在2008年金融危机后,欧盟则日益难以维持其在国际体系中的身份认同。

 

地缘政治利益诉求引发规范性力量的身份危机

 

欧盟在国际社会的行为方式,同样是其规范性力量的重要组成部分。面对国际影响力的下降,欧盟虽仍宣称推广其价值规范,但其对外行为方式明显呈现出在价值和利益中寻求平衡的调整思路,从对非政策到周边政策调整,从贸易政策到发展政策的变化再到气候变化的应对,欧盟均在利益和价值之间选择了利益。2016年《欧盟全球战略》对自身的力量模式进行了修正,意在促进欧洲国家联合的同时,通过加强安全和防务能力BBIN真人,维护其在国际社会的影响力;强调当前欧盟的软实力难以应对危机,需要以有原则的务实主义作为欧盟对外行动新的指导方针,以捍卫欧盟的利益。这表明欧盟对外行动不仅遵循其所宣扬的自由主义价值观,还会根据国际环境和权力平衡调整其对外政策。对欧盟而言,输出自身民主模式不再是对外政策的重点,其目标从推动世界转型向维护强大欧洲以及保护民众的现实主义转变,不再将在全球范围内应对非传统安全威胁作为战略目标,转而强调自身和周边安全。

值得注意的是,2016年《欧盟全球战略》虽然反映了欧盟对外战略转向现实主义,但并未公开表达欧盟在地缘政治方面的诉求。随着大国博弈加剧,2019年底欧盟新一届领导机构宣布成立地缘政治委员会,以应对当前世界权力格局大变动的态势。欧洲一些国家领导人普遍认为,当前自由国际秩序已经被终结,世界失序、范式转变、竞争和冲突成为时代主题。欧洲只有努力成为地缘政治行为体,才能避免沦为大国博弈的竞技场或者看客。在此背景下,欧盟新一届领导机构公开宣称打造地缘政治欧洲,致力于BBIN真人欧盟的硬实力,并壮大其软实力,甚至表示在多边主义问题上也可采取更加灵活的立场,这势必会引发欧盟作为规范性力量的身份危机。

 

多边主义式微威胁规范性力量的机制基础

 

欧盟作为规范性力量的身份定位建立在其与美国作为国际社会中他者的区别基础上,其主张的多边主义与美国的单边主义是重要的区分因素。因此,在国际社会中偏好使用外交手段和维护多边主义构成了欧盟规范性力量的重要方面。当然,欧盟从未单纯从规范性角度理解多边主义,欧盟坚持和主张的多边主义与其力量特征密切联系,多边主义实现了其规范和利益的一致性。

从战略和理念层面看,欧盟在全球树立的信誉以坚持规则与合作原则为基础。从外交层面看,长期以来,欧盟及其成员国在一体化的过程中,对外通过联合国、世界银行等多边机构发挥超越自身实力的国际影响力;而欧盟也高度依赖相关多边机制来应对自身的发展和安全挑战。同时,欧盟也将多边主义作为实现规范性目标和利益的工具,作为中小国家组成的联盟,欧盟通过共同的力量推动制定一致的规则,以遏制权力政治;建立在国际法基础上的多边国际秩序是欧盟内外安全和繁荣的唯一保证。此外,欧盟还通过国际法和国际社会共同遵守的原则,减少单边行为,并利用其在多边机制构建中的制度性优势,推广欧洲的模式和制度观念,并实现自身利益。

但当前多边主义正经历危机,多方面的威胁正不断削弱欧盟发挥影响的机制性基础。一方面,多边机制本身未能在国际格局变化的背景下进行相应的改革,不仅代表性不足,也难以有效应对挑战,因而多边机制面临功能性与合法性危机。另一方面,美国作为战后多边秩序的重要BBIN真人者,在特朗普政府美国优先理念下,不断退群。从气候变化到多边贸易体系,从核不扩散机制到世界卫生组织,美国的单边行动已对各领域的多边机制构成严重冲击。对此,20196月欧盟外长理事会首次针对多边主义作出决议,重申欧盟在坚持多边主义上的立场和方案。

 

跨大西洋关系疏离削弱规范性力量的战略依托

 

欧盟作为规范性力量是单极格局特殊历史的产物,也是美国为其提供安全庇护及以跨大西洋关系作为战略依托的产物。美国是欧洲在全球范围内发挥影响力的关键战略依靠力量。长期以来,欧美特殊伙伴关系建立在三根支柱之上,即经济上的深度依赖、北约框架下的安全同盟体系以及双方共享的民主、人权和法治等西方价值体系。欧盟曾与美国联手,以占世界国内生产总值40%的实力制定了全球市场80%的国际规则和标准,形成了国际多边机构中事实上的两极G2)管理结构。尽管随着双边关系的不断变化,美国在欧洲对外政策议程中地位也相应改变,但从2003年《欧洲安全战略》到2008年欧盟《安全战略执行报告》,再到2016年的《欧盟安全战略》,欧盟坚持强调美国是其在多边秩序方面的关键伙伴。荷兰首相吕特曾对美国在欧洲全球地位中的影响力作出高度评价,认为美国的安全保护使得欧洲更易站在道德高地,这可谓美国在欧盟发挥规范性力量作用中的真实写照。

自二战结束以来,欧洲和美国虽在维护多边主义和坚持单边主义问题上有过多次交锋,但维护其建立并主导的国际秩序是二者的长期共识。当前,在国际大变局下,由于欧盟和美国在国际行为体特性、国际战略地位以及治理体系上存在的结构性差异,双方在观念和利益上的冲突和分化正在不断显现。美国对单边主义的偏好在特朗普政府时期走向极端,其不仅质疑欧洲一体化的价值,还不断退群。在经济领域,由于美国对开放经济体系的依赖程度远不如欧洲高,双方在全球化问题上的立场分歧也日渐扩大。欧美安全利益偏移也不断加剧双方在安全责任分担上的矛盾。欧美围绕贸易、安全、多边机制等龃龉不断,双方关系的结构性疏离,加之特朗普政府的单边政策,使得欧美关系正经历前所未有的挫折。特朗普甚至将欧洲形容为敌人,而欧洲则讥讽有特朗普这样的盟友,其甚至都不需要敌手’”

 

欧盟继续发挥规范性力量作用的前景

 

无论从欧盟自身的吸引力,还是其行为方式以及国际环境的角度看,欧盟在日益竞争的世界中作为规范性力量的影响力正处于下降态势。尽管如此,欧盟作为国际社会的特殊行为体,其一体化模式中倡导的团结、合作、妥协、多样性中的统一等原则仍应是国际关系中的规范。从这个意义上说,欧盟作为规范性力量仍具有一定的存在基础。

当然,从最初规范性力量所作出的五大核心规范,即和平、自由、民主、法治和尊重人权的视角看,无论是欧盟内部围绕民主和法治问题的冲突,还是其对外行为方式中选择更加现实主义的态势,其作为规范性力量的影响力都面临严重挑战。虽然欧盟仍在对外政策中宣示价值观主张,但从政策实践看,无论是其周边政策还是对非政策,欧盟在价值和利益之间已难以作出一致性选择,理念和政策冲突愈加明显,移民、安全等问题已成为其政策的优先选择。但是,欧盟利益仍根植于强调规则的多边体系,其在维护多边主义方面仍发挥重要作用。欧盟也始终强调,追求战略自主绝不意味着孤立和走向多边主义的对立面,而是通过灵活构建联盟、创新多边议程、积极推动改革、更好利用政策工具并积极对接欧盟双边和多边外交行动,以更加灵活的方式维护多边主义。

从全球标准设置的角度看,欧盟拥有的统一大市场仍是维护全球标准和规则的重要力量。事实上,在多边贸易谈判陷入困境以来,欧盟始终努力利用其在双边贸易协定中的优势地位推动欧盟议程、标准和价值,并最终实现从双边到多边的转移。欧盟委员会主席冯德莱恩针对2019—2024年欧盟的战略议程表示: 贸易不是目标,而是实现国内繁荣和对外输出价值观的手段。BBIN真人将确保所有的贸易协定包含可持续发展章节和最高的气候、环境、劳动保护标准。同时,为应对与美国和中国在新兴产业上的竞争,欧盟拟将市场准入作为绿色新政的组成部分,而在其相对落后的电动车以及人工智能领域,亦希望通过出台欧洲标准和框架以保护自身市场。从《通用数据保护条例》到以法国为代表的欧洲国家纷纷启动数据税,以及为推进针对气候变化的全球治理而讨论实施碳关税,都反映出欧盟利用其规范性力量和市场规模,强势为全球相关产业制定标准所作出的努力。当前,欧盟针对美国数据企业巨头采取的一系列反垄断举措,已彰显出其市场规模的规范效应。

尽管如此,在复杂竞争的地缘政治环境中,欧盟日益从冲突和竞争的视角理解国际关系,其一系列政策在维护欧洲主权的诉求下正变得愈发强硬。如果欧洲统一大市场不再传递开放的信息、展现合作的力量、呈现一体化的作用,而成为BBIN真人于欧洲优先的工具;或者欧洲通过创新多边议程,不以多数国家的国际共识为基础,只从自身的战略利益和标准出发;抑或是欧洲在宣扬价值观外交时,突出所谓模式之争,欧盟恐将无法走出地缘政治行为体规范性力量的身份悖论。

(作者系中国国际问题研究院欧洲研究所副所长、研究员)

(责任编辑: 苏童)

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