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新冠肺炎疫情下国际社会对非债务救助与中国的角色

时间: 2019-09-21 作者: 周玉渊

债务救助是国际社会应对一国经济危机、债务危机时常用的政策手段。然而,国际性、大规模的债务救助并不常见。第一次大规模债务救助始于20世纪80年代末,国际金融机构和巴黎俱乐部国家在应对债务危机上发挥了主导作用。当前,为支持低收入国家抗击新冠肺炎疫情,国际社会再次达成债务救助共识。20204月二十国集团暂缓最贫困国家债务偿付倡议(简称缓债倡议)的出台标志着史上第二次大规模国际债务救助行动的启动。两次债务救助行动的最大区别在于,前一次债务救助是对大规模债务危机的回应,而当今的债务救助并不是对债务危机的反应,而是把债务救助作为一种手段来支持非洲低收入国家等抗击疫情。作为非洲债务的重要攸关方,中国在国际社会对非债务救助中扮演重要角色,同时也面临着诸多挑战。

 

国际社会对非债务救助重要性与复杂性上升

 

在疫情全球肆虐的背景下,世界各国忙于抗击国内新冠肺炎疫情的同时,在对非洲低收入国家等债务救助上达成共识,体现出对非债务救助的必要性、紧迫性和重要性。

一、非洲抗疫和经济稳定亟须国际社会支持

疫情防控对非洲国家薄弱的公共卫生体系、有限的财政金融资源和社会民生保障工作构成了严峻考验。增加国家财政资源和流动性成为非洲国家的重要诉求。在非洲经济和财政收入大幅萎缩的背景下,债务偿还压力无疑将加剧经济困难。因此,非洲国家在疫情尚未在非洲大规模暴发之时就将债务救助提上了议程。331日,非洲财长会议提出1000亿美元的金融支持诉求,其中包括440亿美元的债务救助;根据形势变化,2021年还将需要500亿美元的支持。非洲近30个国家向国际金融机构提出紧急性纾困贷款,以缓解国家巨大的财政和经济压力。南非、加纳、肯尼亚、埃塞俄比亚、乌干达、赞比亚等更是通过不同途径向国际社会表达债务救助或债务免除的诉求。当前非洲的新冠肺炎疫情形势日益严峻,87日,非洲地区新冠肺炎累计确诊病例突破100万例。新冠肺炎疫情持续蔓延对非洲各国经济社会发展造成极大冲击。非洲面临的卫生、经济和民生困境进一步凸显了债务救助等国际支持的必要性。

二、债务救助成为国际社会共同关注的重要问题

2008年美国次贷危机以来,非洲国家公共外债总体呈上升趋势。2008年,撒哈拉以南非洲国家外债存量为2360亿美元,2018年则达到5830亿美元。在疫情开始前,已有18个国家处于债务困境和高风险状态。因此,国际货币基金组织等国际金融机构较早便高度关注疫情可能对非洲经济产生的巨大影响,并积极呼吁国际社会开展对非洲国家的债务救助。此外,长期关注债务问题的国际非政府组织欧洲债务与发展网络(Eurodad)、大赦债务行动Jubilee Debt Campaign)等也纷纷出台报告,要求西方国家加大对非洲低收入国家的债务救助。在国际金融机构和主要国家的努力下,债务救助成为七国集团、二十国集团以及联合国等多边平台的重要议题。2020415日,二十国集团财长和央行行长视频会议通过缓债倡议,在发展中国家债务救助上达成阶段性共识,即通过暂缓本金和利息偿还的方式为符合条件的发展中国家提供流动性,以支持其抗疫努力。这一倡议能在很短时间内通过,尤其是在G20框架而非G7框架下通过,反映了国际社会在债务救助问题上的高度共识。

三、债务问题政治化凸显债务救助的复杂性

近年来,包括非洲国家在内的诸多发展中国家的债务问题呈现出明显的政治化特点。美国、印度等国政客和媒体不断炒作中国对非实行所谓债务陷阱外交,恶意诋毁中国对非合作,对中国与发展中国家合作成果污名化。在疫情期间国际社会对非债务救助过程中,美国部分政客和媒体再次对中国进行无端指责。424日,美国国会参议院银行委员会主席克拉珀(Mike Crapo)、参议院财经委员会主席格拉斯利(Chuck Grassley)和另外14名参议员在一封致特朗普政府的信中表示,美国应该支持贫穷国家的债务重组,但签订任何金融协议的前提是这些国家须披露其在参与一带一路倡议中积欠中国的债务和其他法律义务。513日,美国参议员桑德斯等联系全球300位议员向国际金融机构提交联名信,要求国际金融机构直接减免世界最不发达国家的债务。美国一些媒体更是声称中国已经坐上了非洲债务救助的驾驶位,将非洲债务问题归咎于中国,要求中国在对非债务救助上承担主要责任。这一舆论导向对当下的国际社会对非债务救助产生了一定干扰。

 

国际社会对非债务救助的主要方式

 

债务救助包括债务暂缓偿还、重新融资、债务重组、债务减免等多种手段。广义的债务救助还包括贸易、援助、投资等间接政策手段。在具体的政策行动上,二十国集团的缓债倡议暂停了非洲等低收入国家的官方主权债务偿还,国际货币基金组织和世界银行通过灾害救助基金、紧急救助基金和纾困贷款提供金融支持,中国在执行缓债倡议的同时,积极通过援助、贸易和投资等方式继续加大对非洲国家的支持。

一、通过二十国集团缓债倡议构建国际集体债务救助行动

当前非洲国家外债结构正在发生重大变化。其中,巴黎俱乐部国家债务比重明显下降,新兴国家债务比重快速增长,中国在非洲国家双边官方债务中占比较大。私人金融机构债务尤其是债券债务增长迅速,正成为非洲国家外债的主要来源。因此,如何推动中国与巴黎俱乐部等传统债务治理机构之间的协调合作,鼓励债券持有人和私人金融机构等自愿加入对非债务救助是国际债务救助的重中之重。此次二十国集团通过的缓债倡议主要包括暂停低收入国家202051日至年底债务本金和利息的偿还,其延长包含3年偿还期和1年宽限期。这一倡议适用于所有双边官方债权人,私人债权人基于同等条款原则自愿参与,多边金融机构在维持信用评级以及低成本融资的前提下,在必要时决定是否参与该倡议。同时,该倡议也对债务国作出了相应要求,包括债务救助释放的流动性必须用于应对抗疫且受国际金融机构监督;(在尊重商业秘密的基础上)披露所有公共债务;除非符合国际货币基金组织和世界银行的债务限制政策,否则暂停债务偿还期间不能寻求非优惠性质贷款。在缓债倡议的形成过程中,国际金融机构、国际债务非政府组织为主要发起方,包括中国在内的二十国集团在形成国际共识和推动集体行动上发挥了关键作用。缓债倡议的通过和实施,是西方国家与中国第一次在国际债务救助上开展务实合作,具有重要的历史意义。

二、推动国际金融机构加大支持力度

为应对疫情冲击,国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构制定了一系列应对举措。第一,制定国际货币基金组织一揽子支持计划。包括启动1万亿美元的借贷能力动员;全面开放现有借贷工具;暂时将国际货币基金组织紧急救助(快速融资工具/快速借贷工具)的限制提升一倍;设立短期流动性额度。第二,世界银行等多边金融机构正在推动实施超过2000亿美元的紧急响应计划。48日,非洲开发银行宣布组建100亿美元的COVID-19响应机制(CRF)。截至730日,CRF已经向30多个非洲国家提供了近22亿美元的援助或优惠贷款。417日,世界银行与国际货币基金组织和非洲国家代表专门召开应对非洲疫情国际会议,世界银行已经向30个非洲国家提供了紧急支持,并将在未来15个月内提供1600亿美元的金融支持,其中有550亿美元将用于非洲。国际货币基金组织通过灾难赈济和救助基金(CCR),以赠予方式向29个最不发达国家提供了债务救助,其中23个是非洲国家。根据810日更新的数据,国际货币基金组织批准了对33个非洲国家的紧急贷款和特别提款权,通过快速借贷设施(RCF)和快速融资工具(RFI)提供的紧急贷款超过154亿美元。

三、双边层面债务救助的步伐有所加快

西方国家对国际对非债务救助议题日益重视。加拿大、法国等国在七国集团、二十国集团以及巴黎俱乐部内部表现出了积极的推动意愿。法国总统马克龙承诺加大对非洲国家的救助,并呼吁国际社会加大对非债务救助。4月,马克龙承诺向非洲提供12亿欧元发展援助资金,其中10亿多欧元是贷款,1.5亿欧元是无偿援助。加拿大发展部长卡琳娜·古尔德(Karina Gould)表示,对非债务救助是加拿大对非合作的一个重要议题和目标,加拿大总理、财长、外长和驻联合国代表将利用不同国际场合积极推动加拿大对非债务救助议程。加拿大政府主张通过捐赠方式对非进行债务救助,为此专门在全球抗击疫情基金中设立3000万美元无偿援助资金。428日,在欧盟与萨赫勒五国集团领导人的视频会议上,欧盟理事会主席夏尔·米歇尔(Charles Michel)表示,欧洲国家将在未来3个月内讨论对非债务救助计划。截至714日,巴黎俱乐部债权人已经与包括非洲国家在内的20个国家签订了缓债协议。

四、推动与私人金融机构在债务救助上的合作

根据《国际债务统计2020》,2018年债券和私人机构债务在非洲外债中的比重已达到41%,是非洲最大的外债来源。由于债券和私人机构债务具有更高利息、更短还款周期,因而对非洲国家债务可持续性构成更大压力,也被视为诱发非洲低收入国家债务危机的重要因素。因此,这类债务成为国际债务非政府组织关注的重点。基于缓债倡议,巴黎俱乐部、国际融资公司(IIF)也尝试与私有债权人就暂停债务偿还开展合作。但目前来看,进展相对有限。债券持有人和私人金融机构并不愿接受集体性(Blanket Approach)债务救助倡议,而是坚持一国一议的原则。因为债务救助本身是集体行动,在缺乏有效规则和协调的前提下,集体行动遇阻将无法避免。更现实的是,债务救助尤其是债券和商业贷款的债务将直接影响借款国的信用评级和未来在国际资本市场的融资能力。

 

中国在国际社会对非债务救助中的作用

 

对非债务救助是一项国际议程和集体行动。中国高度重视国际社会对非债务救助,积极参与国际社会的协调合作,并在推动和落实二十国集团缓债倡议、支持国际金融机构债务救助上取得了积极进展。在直接的债务救助之外,中国还通过贸易、投资、援助等方式,支持非洲国家抗疫和经济恢复。中国从来没有向非洲国家逼债,也没有像其他国家官方和私人债权人一样向非洲国家附加强制性条款。这使中国事实上成为非洲国家债务救助的稳定和可靠力量。

一、中国是对非债务救助的中坚力量

第一,中国是国际债务救助倡议的重要推动者。中国在二十国集团会议上明确提出了债务救助的原则主张,主要包括: 一是联合行动,坚持多边和双边债权人、官方和商业债权人共同参与,对低收入国家联合缓债。二是快速反应,呼吁有关方面对低收入国家应对疫情给予区别于传统债务重组的快速、临时性支持。三是遵守规则,坚持国际融资是市场契约行为。缓债应遵守法治和契约精神,符合国际惯例,有利于维护国际金融市场秩序。四是利益平衡,呼吁缓债工作要充分考虑各国实际,尊重债权人、债务国等利益相关方的意愿,避免道德绑架的风险。五是促进发展原则,有利于切实减轻债务国实际债务负担,维护其国际市场正常融资能力,帮助其走上可持续发展的良性轨道。最终通过的缓债倡议基本反映了中国的主张。

第二,中国积极参与落实国际债务救助倡议。513日,中国外交部发言人在回答记者提问时再次明确中国同意对符合条件的国家在202051日至年底暂停还本付息,同时也呼吁多边金融机构和私人债权方采取相应措施,切实减轻发展中国家的债务负担。中国在推动落实二十国集团缓债倡议之外,还将考虑通过双边渠道为特别困难的非洲国家提供进一步支持。617日,在中非团结抗疫特别峰会上,习近平主席宣布,中方将在中非合作论坛框架下免除有关非洲国家截至2020年底到期对华无息贷款债务,同国际社会一道,加大对疫情特别重、压力特别大的非洲国家的支持力度,包括进一步延长缓债期限;中方鼓励中国有关金融机构参照二十国集团缓债倡议,根据市场原则同非洲国家就商业主权贷款安排进行友好协商;中方将同二十国集团成员一道落实二十国集团缓债倡议,并呼吁二十国集团在落实当前缓债倡议基础上,进一步延长对包括非洲国家在内的相关国家缓债期限;希望国际社会特别是发达国家和多边金融机构在非洲减缓债问题上采取更有力行动。

第三,中国积极加强与国际社会的协调合作。与重债穷国倡议等多边债务救助相比,中国主要通过双边途径进行债务减免和救助。中国与国际金融机构、巴黎俱乐部在债务救助的理念、原则和方式上也存在较大不同。因此,国际社会一开始对中国参与债务救助持怀疑态度。然而,从当前债务救助进展情况来看,中国与国际金融机构、巴黎俱乐部保持了良好的沟通与合作。事实上,从2013年开始中国已经以非成员身份常态化参加巴黎俱乐部有关活动。随着亚洲基础设施投资银行、金砖新发展银行等中国倡议的国际金融机构的成立,中国在国际融资、债务可持续性管理上加快了与国际标准和规范接轨的步伐。当前的国际债务救助倡议事实上正是中国与国际金融机构、巴黎俱乐部国家集体共识的体现,也反映了中国与传统金融和债务治理机制的合作正在迈向新的阶段。这一趋势对国际社会共同应对非洲低收入国家的债务救助问题具有重要意义。

二、中国是应对非洲债务危机的稳定力量

近些年来,出于大国竞争的需要,美国、印度等国的政客和媒体不断炒作所谓中国债务陷阱论,将低收入国家债务问题的责任甩锅给中国;当前又大肆鼓吹中国责任论,鼓动非洲国家向中国要求债务减免,企图让中国为非洲国家的债务问题承担责任。大量研究已经证明,中国不是非洲债务问题的来源。中国在非洲债务比重增长较快,但远低于多边债务和私人债务比重。虽然中国在非洲双边债务中占有较高比重,但中国贷款主要集中在少数几个非洲国家。在非洲债务困境和高风险国家中,中国只在3个国家占有一定比重。美国约翰斯·霍普金斯大学中非研究倡议、英国国际债务研究机构大赦债务行动等的研究报告已经明确指出,中国与非洲债务问题的相关性很低

尽管存在诸多妖魔化中国的论调,但中国从未向包括非洲国家在内的任何借款国逼债,更没有利用债务攫取他国的战略资产。相反,中国在支持非洲国家应对债务危机上发挥了重要作用。当前非洲国家面临的主要问题是私人金融机构债务的偿还压力和违约风险。在此背景下,中国的贷款对非洲国家解决债务问题具有重要的稳定作用: 一是缓解借款国的融资和债务压力。二是优化非洲国家外债结构,丰富其融资选择。三是中国融资主要支持交通、电力、能源、基础设施等经济领域。发展的可持续性是债务可持续性的重要前提。四是相对于私人金融机构或商业银行的起诉行为,基于国家间信任和外交关系,中国不会对非洲国家进行逼债,这实际上有助于非洲债务国积极应对债务风险。

三、中国是国际债务救助的可靠力量

基于历史经验,只依靠债务手段根本无法解决债务问题。同样,债务救助也只是一种政策选项,其政策效应相对有限,而且如果政策不当,如仓促或出于政治考虑的债务减免,反而会带来负面效果。因此,债务救助必须依赖贸易、投资、金融等各种资源的相互配合才能真正发挥效果,这也正是二十国集团行动计划的主基调。当前,中国和非洲都面临抗疫情、稳经济、保民生的艰巨任务。尤其是非洲国家正陷入医疗资源匮乏、经济停滞、流动性短缺和社会不稳等多重困境。作为较早从疫情中恢复经济的国家,中国在推动国际社会对非经济合作上正在发挥主要作用。为克服疫情带来的冲击,中国承诺将加快落实中非合作论坛北京峰会承诺,并重点向健康卫生、复工复产、经济民生领域倾斜。同时,中国通过电商平台为卢旺达等国的咖啡之类的商品打开了销路,在非中资企业纷纷复工支持当地经济BBIN真人,中国民间社会组织也正加大对非洲的帮扶力度。据中国海关总署发布的最新数据,20201—4月,中国与非洲货物贸易进出口总额为3853.6亿元,中非经贸合作总体保持平稳,中国加快复工复产,也有助于非洲国家经济发展。 

 

中国对非债务救助面临的挑战

 

债务问题是目前非洲国家的主要关切,是国际非政府组织和舆论关心的焦点问题,也是美国等国攻击中国和中非关系的重要话题。可以预见,随着非洲疫情、经济形势以及中美关系的变化,中国在非洲债务问题和债务救助上将面临更大挑战。

第一,平衡多边救助与双边救助关系的挑战。债务救助是集体行动,其最大的挑战是集体行动的难题,即搭便车行为。当前中国通过多边机制和平台进行债务救助是比较合理的政策选择。然而,中非关系在中国对外关系中有其特殊性,非洲一些国家更愿意通过双边途径向中国提出诉求。双边救助难免会与多边救助的规则和方式有所不同甚至冲突,从而会对中国的多边和双边关系带来不利影响。为此,中国可根据国际债务救助的共识、原则和规范,充分考虑不同国家的具体情况,妥善协调多边和双边债务救助。

第二,短期债务救助与应对中长期债务危机的挑战。当前的债务救助主要是暂停偿还债务本金和利息,这有助于快速为非洲低收入国家提供资金流动性。然而,此类债务救助的本意并非解决非洲国家的债务问题。暂缓债务偿还意味着非洲国家在4年后将面临更大的债务偿还压力,疫情对非洲经济的多重影响将加大非洲国家出现债务危机的风险,这将成为中国对非合作面临的重大威胁。因此,在开展短期债务救助的同时,中国更应充分考虑非洲国家潜在的中长期债务危机带来的影响。

第三,美国部分政客和媒体污名化中国的挑战。债务问题是美国持续诋毁中国对非合作、一带一路BBIN真人,进而抵消中国对非贡献和影响力的重要抓手。疫情暴发之前,美国部分政客和媒体攻击中国的论调主要是债务陷阱论”“债务威胁论。当前,其论调开始转向中国负责论,即中国应该为非洲债务问题负责。同时这种论调也出现了不同变体,如中国冷漠论,即中国不愿开展对非债务救助,从而挑拨非洲对华关系;中国搭便车论,即非洲国家从国际金融机构获得贷款来偿还所欠中国债务,等等。此外,美国国会一些议员提出将债务救助与公开中国债务挂钩,甚至通过立法规定,要求接受中国一带一路项目投资和贷款的国家不能接受美国官方援助。在疫情大背景下,这些恶意抹黑和攻击加剧了少数非洲国家的不安,为非洲国家对华态度和中非关系发展增加了不确定性。为此,中国应高度重视债务问题污名化带来的影响,以非洲债务救助等重大问题为抓手,更好地塑造对非合作的国际形象。中国可利用当前国际债务救助契机,完善在非债务统计工作,用事实、数据和合作故事有力回击不实指责,为国际社会充分认识中国在非债务情况提供权威来源。

第四,平衡国际贡献与国内舆论关系的挑战。债务救助是国际社会支持低收入国家的共同行动,是中国履行国际责任、提供国际公共产品的重要体现。然而,中国在此过程中需充分考虑国内民众的声音和主张。中国也是新冠肺炎疫情的受害者,中国经济尤其是民营经济和中小企业也遭受了严重冲击,中国经济和民生也亟待纾困和救助。因此,如何处理对外援助与对内救助的关系、在开展对外合作中重视国内舆论关切,是中国面临的重要课题。为此,中国既要完善对外援助的决策机制,也要注重引导对外合作的舆论方向。这不仅能保障中国对外援助的决策理性,更能为国际社会真正理解中国对外援助提供保障。

 

   

 

新冠肺炎疫情仍在全球肆虐,对全球经济、国际格局和国家间关系影响深远。在各国忙于疫情防控和经济重启的关键时刻,国际社会依然能够在帮助和支持低收入国家上达成共识,债务救助正是这一共识的重要体现,也是国际社会团结协作精神的体现。国际社会的债务救助倡议和方案正在构建和落实之中。二十国集团缓债倡议、国际金融机构的减债和纾困贷款、私人金融机构在缓债倡议上的参与,正在塑造当今非洲国家债务救助的主要议程。

与此同时,中国是非洲重要的发展合作伙伴,是国际社会对非债务救助的重要参与者。中国的主张和行动将对国际集体债务救助产生重要影响。习近平主席在中非团结抗疫峰会上的讲话为中国参与对非债务救助指明了方向。一是坚决履行中国承诺。在直接债务救助承诺之外,充分发挥中非全面战略伙伴关系的制度和经验优势,通过贸易、投资、援助等全方位的合作,为中非团结抗疫和经济恢复提供强有力支持。二是坚定支持非洲国家应对债务问题。债务问题将是疫情后非洲国家面临的重大问题。中国应通过双边、多边以及第三方合作等各种形式的合作坚定支持非洲国家,降低非洲国家债务问题的风险。三是积极深化国际合作。国际金融机构是当今国际债务治理的引领者,中国则是国际债务治理的新的重要参与者。此次中国参与对非债务救助也是中国与传统债务治理机制沟通和合作的一个重要机会。国际社会将更好地理解中国的对外融资和贷款政策,中国则可以更好地理解和把握国际融资和债务治理的原则和规范,为未来中国对外融资和债务管理的健康发展提供有益经验。

【本文是国家社科基金一般项目“‘一带一路沿线部分国家的债务可持续性问题研究(项目批准号: 19BGJ002)的阶段性成果】

(作者系上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员)

(责任编辑: 苏童)

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